Predstavljena procesnopravna problematika ni povezana le z uporabo Zakona o nalezljivih boleznih (ZNB) in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktov (odlokov), ampak je splošnega pomena. Sprejeti predpisi so vplivali na obravnavanje vseh prekrškovnih zadev v obeh obdobjih epidemije tako glede narave in teka rokov kot tudi njihovega učinka na delo organov in položaj strank v postopku.
Pravne podlage
Delo pristojnih organov v prekrškovnih zadevah so opredeljevale predvsem določbe spremenjenega in dopolnjenega Zakona o sodiščih (ZS), Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), "protikoronskih zakonov" (zlasti ZZUSUDJZ) ter na teh podlagah izdane vsakokratne odredbe predsednika Vrhovnega sodišča RS (v nadaljevanju: Predsednik) in sklepi Vlade RS. Ureditev se je hitro spreminjala in dopolnjevala na različnih ravneh, pri čemer je število sprejetih predpisov in razlag veliko, po vsebini in obsegu težko pregledno, epidemija pa v času pisanja prispevka še ni zaključena. Zato ne podajam seznama vseh izdanih aktov, ampak napotujem na vsakokrat posodobljeno aktualno stanje, ki je dosegljivo in se sproti objavlja na spletu oziroma v preglednici oddelka za spremljanje sodne prakse Vrhovnega sodišča RS o rokih med epidemijo, po kateri je deloma povzeta njihova vsebina. Iz posameznega dela prispevka je razvidno, na katere določbe se prikaz in razlaga opirata, sicer pa so vsi sprejeti akti, če se vsebina izrecno ne nanaša le na posamezne, poimenovani kot "covid predpisi".
Temeljna težava pri uporabi covid predpisov je v njihovi nedodelanosti, ki je posledica deljene normativne pristojnosti, hitrosti sprejemanja in spreminjanja ter pomanjkljivega usklajevanja pri pripravi in objavi. Ta se kaže tudi v različni časovni uveljavitvi posameznih ukrepov, kar še posebej otežuje razlago in uporabo na prekrškovnem področju, ki se v tehnologiji vodenja postopka hkrati opira na sistemsko ureditev po ZUP in Zakonu o kazenskem postopku (ZKP).
Še večji problem so terminološka odstopanja od uveljavljene rabe posameznih pravno-tehničnih pojmov, kar za posledico nima le jezikovne neskladnosti, ampak tudi vsebinske dvome in negotovosti o učinkih posegov v klasični pravni institut rokov. Težave so deloma povezane tudi z zanemarjanjem razlik pri uporabi interventne zakonodaje na civilnem, kazenskem in upravnem področju, saj jih začasna pravila po večini naslavljajo posplošeno, brez upoštevanja vpetosti enakih pojmov v različne postopke, na različne načine in z drugačnimi posledicami.
Poleg ali namesto klasičnih delitev na materialne in procesne, zakonske in sodne, subjektivne in objektivne, absolutne in relativne, prekluzivne in instrukcijske, restitucijske in nerestitucijske, urne, dnevne, mesečne in letne se uvajajo (pojmovno novi) roki: za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, roki v sodnih zadevah, roki za uveljavitev procesnih pravic in izpolnitev procesnih obveznosti, roki za uveljavljanje materialnih pravic ter izpolnitev materialnih obveznosti, vse še dodatno zapleteno v povezavi z nujnimi, nenujnimi in "nujnimi zadevami, ki ne štejejo za nujne".
Zato se je že pri prvih odločitvah, povezanih s covid problematiko, pokazalo, da ob izrednem dogodku, ki je primerljiv le z razglašenim izrednim stanjem, tudi ob vpogledu v objavljeno literaturo in judikaturo za številne nove položaje ne bo hitrih in enostavnih rešitev. Ne gre namreč za obravnavo učinka posamezne sporne določbe v enkratnem primeru, ampak za sklop povezanih določb, ki vplivajo na številne enake primere v istem času in na istem prostoru.
Po drugi strani se tudi že sprejeta stališča niso vedno prilegala razmeram epidemije, zaradi dodatnih covid pravil pa so se znova odprle dileme, za katere smo šteli, da so že rešene. Ob mogočih različnih odgovorih, celo s sklicevanjem na iste vire, se tako vedno bolj kaže, da bo med večkrat enako prepričljivimi razlagami morala prevladati tista, ki je najbolj razumna.
Tako je tudi izhodišče za iskanje odgovorov v tem prispevku. Pri razreševanju pravih ali navideznih nejasnosti ali nasprotij se opira na teoretične podlage za razumevanje in razlaganje normativnih pravnih virov, glede njihove nepopolnosti v zasnovi in izvedbi na pravila o zapolnjevanju pravnih praznin, pri končnem tehtanju enakovrednih razlag pa na temeljna načela prekrškovnega prava v sklopu meril, ki so oblikovana znotraj njegovega ustavnega in evropskega (kaznovalnega) okvira.
Ustavitev (zadržanje) teka rokov
Ob upoštevanju zakonskih podlag ter v teoriji in praksi že oblikovanih razlag so za presojo učinkovanja določb covid predpisov o rokih znotraj posameznih obdobij epidemije odločilne delitve:
- prekrškovnih zadev na nujne in nenujne,
- rokov na materialne in procesne ter
- pravnih podlag na sodne in upravne.
Na teh izhodiščih je za posamezne dejanske položaje treba najti in razložiti ustrezna pravila.
Na podlagi 83.a člena ZS je bilo v prvem valu epidemije (zima-pomlad 2020) izdanih več odredb, s katerimi je Predsednik odločil, na kakšen način sodstvo deluje v času razglašene epidemije. Za področje prekrškov je pomembno, da v zadevah, ki niso bile kot nujne določene z odredbami Predsednika ali zakonom, procesni roki niso tekli od 16. marca 2020 do vključno 31. maja 2020. Po ZZUSUDJZ, ki se je začel uporabljati 29. marca 2020, pa od tega dne do vključno 31. maja 2020 niso tekli roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, prav tako niso tekli roki v vseh sodnih zadevah, razen tistih, ki se obravnavajo kot nujne, ter roki za vložitev ustavne pritožbe. Navedeni roki so v skladu z odlokom o preklicu epidemije in sklepom vlade ter preklicem odredbe Predsednika začeli znova teči 1. junija 2020.
V drugem valu epidemije (jesen-zima 2020/2021) na podlagi (po določbah 83.a člena ZS) izdane odredbe Predsednika procesni roki v nenujnih zadevah niso tekli od 16. novembra 2020, na podlagi sklepa Vlade pa roki za uveljavljanje pravic strank v sodnih postopkih, določeni z zakonom, niso tekli od 20. novembra 2020 do vključno 31. januarja 2021. Navedeni roki so začeli znova teči 1. februarja 2021.
Ustavitev teka rokov se že po njihovi naravi ne nanaša na t. i. instrukcijske roke (v katerih mora pristojni organ opraviti določeno dejanje), saj njihova prekoračitev nima nobenih pravnih posledic.17 O morebitni zamudi teh rokov z vidika delovne, službene ali disciplinske odgovornosti bo treba za vsak primer presojati, ali in kako je izvajanje ukrepov, povezanih z epidemijo, vplivalo na nujnost in možnost njihovega upoštevanja.
Nujne in nenujne zadeve
Začasna ustavitev teka rokov in uveljavitev večine drugih ukrepov v zvezi z epidemijo je tudi v prekrškovnih zadevah veljala po merilu, ali so oziroma niso nujne. Zato je še pred pregledom določb o teku rokov in drugih ukrepih, ki so bili uveljavljeni glede na naravo zadev kot (ne)nujnih, treba ugotoviti merila za tako njihovo opredelitev.
Posebnih novih določb o nujnosti zadev v ZP-1, čeprav so obsežnost pravnega področja in njegove posebnosti to upravičevale in celo narekovale, ni bilo. Taka potreba je izhajala že iz dejstva, da se prekrškovno pravo opira na dve ločeni pravni podlagi: z upravnim področjem je povezano v področni zakonodaji, ki določa posamezne kršitve, in z uporabo določb posebne in splošne upravne (po naravi javnopravne) ureditve v hitrem postopku. Na (klasično) kaznovalno ureditev se navezuje preko določb splošnega materialnega prava (smiselna raba KZ-1) in s (posrednim ali neposrednim) prevzemanjem (po naravi strogih, garantističnih) pravil kazenskega postopka. Opisana razdvojenost zakonodajnih podlag ob nedorečenosti interventnih posegov dodatno otežuje oblikovanje ravnovesne razlage, ki mora biti skladna s temeljnimi zahtevami poštenega postopka ...
Nadaljevanje članka za naročnike >> Hinko Jenull: Tek prekrškovnih rokov med epidemijo covida-19 >> ali na portalu Pravna praksa, št. 20, 2021
