c S
Evropska unija po Lizboni
dr. Matej Avbelj Profesor za evropsko pravo
Fakulteta za državne in evropske študije
Nova univerza
avbelj@gmail.com
07.12.2009 06:11 Prvega decembra je začela veljati Lizbonska pogodba. S tem se je zaključilo dolgo, skoraj deset let trajajoče obdobje negotovosti, v katerem so si Unija in države članice prizadevale oblikovati novo pravno podlago za delovanje integracije v razširjeni in poglobljeni sestavi v dinamičnem svetu, polnem geostrateških izzivov.

Pravzaprav pa se evropski pogodbeni stampedo, torej obdobje, v katerem se Unija pretežno ukvarja sama s seboj, vleče že vse od Pogodbe iz Maastrichta. Tedaj se je Uniji začela dogajati zgodovina, v kateri so se številni izjemno pomembni, celo prelomni dogodki odvili v izjemno kratkem času.

Najprej je padel berlinski zid, nato se je združila Nemčija, tri evropske pretežno ekonomske skupnosti pa so dobile tudi vse bolj politično dimenzijo. Nastala je Evropska unija, s svojo znamenito, marsikomu nedoumljivo, za druge spet nedopustno tri stebrno strukturo, ki so jo sestavljali supranacionalni ter dva medvladna stebra. Med ključne cilje evropske integracije sta se tako poleg skupnega trga zasidrala še skupna zunanja in varnostna politika ter stremljenje po Uniji kot območju varnosti, svobode in pravice.

Stremljenje vseh držav članic po teh ciljih pa ni bilo enako intenzivno. Cilji pa so hkrati postajali, morda tudi nekoliko paradoksalno, morda zaradi pomanjkanja ustrezne »komunikacijske strategije«, kot so presodili evrokrati mnogo let kasneje, vse bolj oddaljeni od ljudi, državljanov Unije, ki so slednjo vse bolj pogosto začeli dojemati ne kot priložnost, ampak kot grožnjo obstoječemu načinu življenja v svoji državi članici.

Svoj lonček so dodala še najvišja nacionalna sodišča, ki jim je soliranje in vse bolj izražene tendence po uzurpaciji nacionalnih pravnih redov s strani pravnega reda EU ob asistenci Sodišča EU počasi presedlo. Zato so presodila, da je čas, da se začrtajo vsaj načelne meje pravni integraciji v EU. Te so postale z leti vse bolj konkretne.

V tem kontekstu je skorajda propadla Maastrichtska pogodba. Zakrpala jo je Pogodba iz Amsterdama, ki ji je skoraj čez noč sledila Pogodba iz Nice, iz katere pa je izrecno izhajalo, da je zgolj prehodne narave. Uniji, ki se je do Pogodbe iz Nice povečala na 15 članic, se je 1.5. 2004 pridružilo še deset, leta 2007 pa še dve novi članici. Razširjena Unija je potrebovala novo institucionalno ureditev in vsesplošni svež zagon.

Tega naj bi prinesla Ustava za Evropo, pa je – danes lahko tako že zapišem z gotovostjo - na srečo propadla. Ustava za Evropo je namreč jadrala na umetnih krilih EU konstitucionalizma, s pomočjo katerega je del EU elit želel zapečatiti usodo integracije od zgoraj navzdol in jo, bolj ali manj, poslati v smeri izgradnje Združenih držav Evrope. Projekt je propadel zato, ker ni imel stika z realnostjo in ker so EU konstitucionalisti načrtno uporabljali diskurz, ki v je v kontekstu držav zgodovinsko res bil poln pozitivnih obljub, v EU pa je izzvenel kot grožnja.

Po polomu je sledilo dvoletno obdobje premisleka, iz katerega se je rodila Reformna pogodba, ki jo danes poznamo kot Lizbonsko pogodbo. Ta je precej, za nekatere preveč, za druge premalo, vsebinskih rešitev prevzela iz Ustave za Evropo, je pa izrecno opustila ustavni diskurz, kakor tudi posamezne določbe in terminologijo, ki so preveč spominjale na državno ureditev.

Lizbonska pogodba, kot sicer zavaja njeno ime, ni ena sama pogodba, temveč je sestavljena iz Pogodbe o EU, Pogodbe o delovanju Unije, Listine temeljnih pravic ter cele vrste pravno obveznih protokolov in načeloma neobveznih deklaracij. V primerjavi s prejšnjo ureditvijo prinaša več reda, transparentnosti, saj Pogodba o EU vsebuje temeljne določbe, ki so konkretizirane in podrobno razdelane skozi različne politike Unije v Pogodbi o delovanju EU. Izjema je zgolj skupna zunanja in varnostna politika, ki ostaja ločena od ostalih politik in je urejena v Pogodbi o EU. Na ta način Lizbonska pogodba, ki sicer odpravlja stebrno strukturo, po vsebini le-to kljub vsemu še vedno deloma ohranja, kar se lepo odslikava še zlasti v različnih zakonodajnih postopkih in pristojnostih Sodišča EU na področju posameznih politik.

Kaj si lahko konkretno obetamo v EU po Lizboni? V prvi vrsti osvežitev znanja. Lizbonska pogodba je preštevilčila vse člene in spremenila še marsikaj, kar se nam je pred tem že dodobra zasidralo v možgane. Priložnost za študij, pa je tudi priložnost za ponoven razmislek o integraciji, njenemu obstoječemu stanju in izzivih v prihodnje. Spremenilo pa se bo tudi samo delovanje Unije.

Novi organi znotraj že obstoječih institucij EU bodo prav gotovo prispevali k drugačni dinamiki medinstitucionalnih odnosov, kakor tudi odnosov med EU in državami članicami. To velja tudi glede širitev pristojnosti Evropskega parlamenta in morda še bolj Sodišča EU. Pravno zavezujoča narava Listine temeljnih pravic EU skupaj s predvidenim pristopom EU k EKČP bi lahko odprla tudi povsem nove dimenzije pri vprašanju načina in postopkov varstva človekovih pravic v EU.

S poglabljanjem pristojnosti Unije je moč pričakovati tudi njeno večjo aktivnost, s tem pa tudi več trenj v razmerju do držav članic. Morda bo Lizbonska pogodba zares prispevala k večji učinkovitosti Unije, toda prav tako verjetno je, da bo odpirala vse več tem, o katerih v Uniji ne bo soglasja, prav tako pa si države članice ne bodo mogle privoščiti sistematičnega preglasovanja tistih držav, ki bodo določenim rešitvam vztrajno in konsistentno nasprotovale. Zato lahko pričakujemo, da bo vse več iniciativ in interesov šlo v smeri oblikovanja Evrope več hitrosti, na kar je Lizbonska pogodba sicer pripravljena bolje kot njene predhodnice.

Z drugimi besedami, Lizbonska pogodba evropski integraciji ne prinaša statusa dokončnosti – finalité – ki so si ga nekateri tako želeli v času nastajanja Ustave za Evropo. Nasprotno, pušča številna odprta vprašanja in nejasnosti v smislu smeri razvoja, ki ga bo integracija ubrala v prihodnje. Čeprav bi marsikdo na to utegnil gledati kot na nekaj negativnega, pa temu še zdaleč ni nujno tako. Dokončni družbeni sistemi kaj hitro postanejo tudi dokončani in odmrejo. Nedorečenost in odprtost Lizbonske pogodbe pa kaže na to, da EU ostaja še kako živ sistem, ki še ni doživel svojega klimaksa in zato še ni na poti razkroja.