Glavna obravnava v upravnem sporu z vidika ustavne pravice do enakega varstva pravic v postopku
Prispevek išče odgovor na vprašanje, v katerih primerih je Upravno sodišče dolžno izvesti glavno obravnavo v skladu s pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS)1. Zavzame stališče, da pravica do izvedbe obravnave ni absolutna, tako da opustitev njene izvedbe, v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena > Zakona o upravnem sporu (ZUS-1)2 sama po sebi še ne pomeni kršitve 22. člena Ustave.
Upoštevati je namreč treba, da za zakonsko omejitev pravice do ustne obravnave obstajajo ustavno upravičeni razlogi, med drugim zagotovitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Ni torej nujno, da sodišče dokazni sklep vedno sprejme na obravnavi. Odločanje brez obravnave je dopustno, kadar stranka ugotovljenemu dejanskemu stanju nasprotuje le z za odločitev nepomembnimi, neprimernimi, nedovoljenimi ali novimi dokazi, če s tem ni prekršena pravica do izjave ali načelo enakopravnosti strank. Kršitev kontradiktornosti ne bo podana, če sodišče brez obravnave zavrne nesubstancirane ali prepozne dokazne predloge, kadar stranka te pomanjkljivosti ni odpravila kljub pozivu sodišča (v okviru materialnega procesnega vodstva v pripravljalnem postopku) ali nasprotne stranke. Odločanje na seji je lahko dopustno tudi, kadar tožnik izpodbija le ugotovitve o tistih dejstvih, ki temeljijo izključno na listinskem dokaznem gradivu, in predlaga le ponovitev predhodno že izvedenih pisnih listinskih dokazil, glede katerih je imel možnost izjave.
Tako v teoriji3 kot v sodni praksi Vrhovnega sodišča ostaja aktualno vprašanje, v katerih primerih mora Upravno sodišče (kot sodišče prve stopnje) izvesti glavno obravnavo v upravnem sporu. Nova zakonska ureditev glavne obravnave v upravnem sporu je tudi predmet predloga novele ZUS-1C (17. člen). Vrhovno sodišče je namreč v zadevi X Ips 22/2020,4 sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-360/16 z dne 18. junija 2020, zavzelo stališče, da
"22. člen Ustave vzpostavlja pravico do glavne obravnave v upravnem sporu ne le za izvedbo dokazov, temveč tudi zato, da se na podlagi neposrednega ustnega in javnega obravnavanja zbere dokazno gradivo, potrebno za presojo, ki jo mora opraviti Upravno sodišče".
Zato presoja, da niso izpolnjeni pogoji za izvedbo predlaganih dokazov, ni (ustavno) dopusten razlog, da bi Upravno sodišče odreklo izvedbo glavne obravnave, temveč je tudi to presojo treba opraviti na glavni obravnavi. Zaključilo je, da je neustavna določba druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki sodišču omogoča opustitev obravnave tudi v primeru spornega dejanskega stanja, kadar stranke navajajo le tista nova dejstva in dokaze, ki jih sodišče ne more upoštevati (52. člen ZUS-1), ali tista, ki niso pomembna za odločitev.5 Temu stališču je Vrhovno sodišče sledilo tudi v nadaljnjih odločitvah in presodilo, da odločanje brez glavne obravnave, kadar stranke nasprotujejo v upravnem postopku ugotovljenemu dejanskemu stanju, četudi le z za odločitev nebistvenimi ali nedovoljenimi ali novimi dokazi oziroma navedbami (tj. v primerih iz druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1), krši strankino pravico do glavne obravnave iz 22. člena Ustave.6
Prispevek obravnava pomen obravnave v upravnem sporu z vidika pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Pred Vrhovnim sodiščem so namreč s tem v zvezi odprti še številni spori.7 Namen prispevka je prikazati, da pravica do izvedbe obravnave ni absolutna, temveč je (tako kot druge človekove pravice) lahko omejena s pravicami in svoboščinami drugih oseb oziroma zaradi javne koristi (tretji odstavek 15. člena Ustave). Morebiten poseg v človekovo pravico je zato lahko dopusten, kadar zanj obstaja ustavno dopusten cilj (t. i. test legitimnosti). Če ta obstaja, je treba oceniti še, ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave), ki obsega presojo treh vidikov zakonodajalčevega posega - njegovo nujnost, primernost in sorazmernost v ožjem smislu. Sporna zakonska ureditev glavne obravnave (druga alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1) zasleduje legitimen cilj ekonomičnosti, učinkovitosti in pospešitve postopka ter s tem varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.
Sistematično izvajanje glavnih obravnav ima namreč lahko negativne posledice tako na čas trajanja postopka kot na višino stroškov (npr. stroške odvetniškega zastopanja na naroku), ki sta prav tako elementa pravice do učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave). Vendar tega vidika judikatura Vrhovnega sodišča ni ustrezno upoštevala, saj ugotovitev (po njenem stališču) omejitve pravice do glavne obravnave samodejno enači z njeno kršitvijo brez testa sorazmernosti v širšem in ožjem smislu.8
Presoja, ali za omejitev pravice do obravnave obstajajo ustavno upravičeni razlogi (zaradi koristi varstva neke druge, enako pomembne ustavne pravice), je namreč v sodni praksi izostala.
Vrhovno sodišče se je ustavilo že pri ugotovitvi omejitve te pravice, kar je enostavno enačilo s kršitvijo. S tem pa je bila ta ustavna pravica absolutizirana in povzdignjena nad ostale ustavne pravice. Takšna absolutizacija ustavne pravice do obravnave v sodni praksi Vrhovnega sodišča je privedla do (pre)široke razlage te pravice, po katerem Vrhovno sodišče omejitev pravice iz 22. člena Ustave (v drugi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1) nepravilno avtomatično enači z njeno kršitvijo.9 Odločbi Vrhovnega sodišča I Up 145/2021 in I Up 146/2021 z dne 25. avgusta 2021 sta sicer nakazovali na možnost omilitve (pre)strogega stališča, saj sta (kljub temu da je šlo za specifično zadevo izločitve sodnika) zaradi pomena ustnih obravnav v postopkih odločanja posebej obiter dictum pojasnili, da pravica do obravnave po sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) ni absolutna človekova pravica.
O pravici do glavne obravnave po sodni praksi ESČP
Pravica do obravnave je del pravice do poštenega postopka, ki jo vsebuje prvi odstavek 6. člena Evropske konvencije za človekove pravice (EKČP).10 Namen te pravice je (med drugim) strankam zagotoviti možnost vplivati na odločitve v zadevah, ki posegajo v njihove pravice in interese, oziroma zagotoviti, da imajo položaj subjekta, ki aktivno sodeluje (in ne le položaj objekta državnega odločanja).11 Omenjena pravica torej ni povezana le z vprašanjem, ali je treba v postopku zaslišati priče, temveč je treba kršitev obveznosti ustne obravnave presojati tudi z vidika pravice do kontradiktornega postopka (ki vključuje pravico stranke do izjave) ter enakosti orožij,12 pri čemer se upošteva postopek kot celota.13
Vendar pravica do obravnave po sodni praksi ESČP ni absolutna. Obveznosti obravnave ni, če se stranka tej pravici odpove izrecno ali konkludentno (npr. z nepostavitvijo zahteve za obravnavo), če je odpoved nedvoumna, pod pogojem, da opustitev obravnave ne nasprotuje javnemu interesu.14 Sodna praksa ESČP torej (drugače kot judikatura Vrhovnega sodišča) ne zahteva izrecne pisne odpovedi ustni obravnavi, temveč dopušča ureditev, po kateri se opustitev zahteve za obravnavo šteje za konkludentno odpoved. Seveda pa je treba v vsakem primeru odpovedi (tudi če je ta izrecna) preveriti, ali je narava postopka terjala njeno izvedbo.15 Opustitev obravnave je po sodni praksi ESČP (kljub strankini izrecni zahtevi za izvedbo obravnave) dopustna tudi, kadar to opravičujejo okoliščine primera, ki so odvisne od narave spornih vprašanj, o katerih mora odločiti sodišče. Izraz "izjemne okoliščine", ki ga uporablja ESČP, ne pomeni, da je lahko neizvedba obravnave utemeljena le v redkih primerih.16 ESČP je že večkrat konkretiziralo okoliščine, ki lahko upravičijo odločanje brez ustne obravnave, in sicer gre za zadeve:
1. kjer v postopku ni vprašanja verodostojnosti ali spornih dejstev, ki zahtevajo obravnavo, in lahko sodišče pošteno in razumno odloči o zadevi na podlagi navedb strank in drugega pisnega gradiva in
2. kjer se je postopek nanašal izključno na pravna ali zelo tehnična vprašanja.17
Stališče Vrhovnega sodišča glede možnosti opustitve obravnave je strožje, saj za vsebinsko presojo pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja, tudi za vpogled v listinske dokaze, vedno zahteva ustno obravnavo.18 Tudi po sodni praksi ESČP bo obravnava načeloma obvezna, kadar:
1. mora sodišče ovrednotiti, ali so bila dejstva pravilno ugotovljena,
2. si mora sodišče glede na okoliščine primera ustvariti lasten vtis o strankah, tako da jim omogoči, da predstavijo svoje osebne okoliščine - npr. kadar mora sodišče zaslišati posameznika o njegovem trpljenju zaradi odmere odškodnine19 ali da si ustvari vtis o njegovem značaju, obnašanju ali nevarnosti20 ter
3. mora sodišče pridobiti pojasnila o posameznih točkah z izvedbo glavne obravnave.21
Obravnava bo torej nujna zlasti v primerih, ko je za odločitev sodišča bistven vtis o osebnem značaju in načinu življenja strank,22 oziroma kadar je glavna obravnava pomembna zaradi spoštovanja načela neposrednosti (enakih spoznavnih možnosti).
Obravnava pa po sodni praksi ESČP ni nujna, če ni spornih dejanskih in pravnih vprašanj, ki jih ne bi bilo mogoče ustrezno rešiti na podlagi sodnega spisa in pisnih vlog strank.23 Gre za postopke, v katerih ni spornih dejstev, ki terjajo ustno predstavitev dokazov ali soočenje prič, če je imela stranka ustrezno možnost pisno predstaviti svoja stališča in izpodbijati dokaze. V teh primerih lahko država ob upoštevanju zahteve po učinkovitosti postopka odloči le na podlagi elementov spisa brez oprave obravnave v postopkih.24 Sistematično izvajanje obravnave bi namreč lahko nasprotovalo načeloma učinkovitosti in ekonomičnosti postopka in nenazadnje pripeljalo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku,25 zlasti v postopkih, ki terjajo prednostno ali hitro odločanje. Kršitev 6. člena EKČP torej ne bo podana, kadar lahko sodišče o zadevi razumno in pošteno odloči na podlagi pisnih ugotovitev in pisnega gradiva strank, če je bil pritožnik seznanjen in imel možnost izjave glede vseh dokazov, ki so vplivali na odločitev v skladu z zahtevami kontradiktornega postopka.26 Člen 6 EKČP namreč v civilnih zadevah (drugače kot v kazenskih zadevah) načeloma ne zagotavlja pravice do osebne navzočnosti pred sodiščem, temveč splošno pravico predstaviti zadevo učinkovito pred sodiščem in uživanje enakosti orožij z nasprotno stranko.27
Kršitev 6. člena EKČP tako ni bila ugotovljena zaradi opustitve obravnave v sporih, ki so se nanašali le na pravilno razlago pisnih dokazil, oziroma zaradi zavrnitve pritožnikove zahteve za izvedbo obravnave z argumentom, da predlagano zaslišanje (pritožnika) očitno ni bilo potrebno, ker je z njim dokazoval nerelevantna dejstva.28 6. člen EKČP (razen v kazenskih postopkih) namreč ne določa pravice strank do zaslišanja prič, zato je treba omejitve pravice presojati z vidika pravice do kontradiktornega postopka.29 Pri tem je presoja dopustnosti in relevantnosti predlaganih dokazov (njihova dokazna vrednost in dokazno breme) prepuščena nacionalnemu pravu in sodiščem, ki ocenjujejo izvedene dokaze.30 Naloga ESČP pa je ugotoviti, ali je bil postopek kot celota, vključno z načinom izvajanja dokazov, pošten.31 Tako je ESČP v zadevi Mirovni inštitut ugotovilo kršitev 6. člena EKČP, ker ni moglo ugotoviti, ali je bil postopek pošten. Obravnava namreč kljub izrecni zahtevi stranke (zaradi zaslišanja osebe v zvezi z dejstvi, ki so bila sporna in pomembna za izid postopka) ni bila opravljena in razlogi za njeno opustitev niso bili navedeni. ESČP je zato samo ugotavljalo, ali so obstajale izjemne okoliščine, ki so upravičevale odsotnost obravnave. Poudarilo je, da nacionalno sodišče zahteve za opravo obravnave ni omenilo niti ni navedlo razlogov za njeno zavrnitev. Brez pojasnila, zakaj ni treba opraviti obravnave, pa ESČP ni moglo ugotoviti, ali je sodišče zahtevo za obravnavo spregledalo ali pa jo je nameravalo zavrniti in iz katerih razlogov.32
Za presojo, ali je podana kršitev 6. člena EKČP, je torej odločilno, ali je stranka kljub pisnemu postopku imela možnost predstaviti svoja stališča v skladu z načelom enakosti orožij, vključno z dokazi, in sicer pod pogoji, ki niso bili manj ugodni od tistih, ki so veljali za nasprotno stranko.33
O pravici do glavne obravnave z vidika enakega varstva pravic (22. člen Ustave)
Predstavljenim izhodiščem ESČP je sledilo Ustavno sodišče v zadevi Up-360/16 z dne 18. junija 2020 (15. točka obrazložitve).34 Poudarilo je pomen pravice do obravnave kot samostojne človekove pravice (11. točka obrazložitve), ki je varovana v okviru 22. člena Ustave. Citirana ustavna določba zagotavlja temeljna procesna jamstva, vključno s pravico do izjave in enakega obravnavanja.35 Izvedba obravnave torej nima pomena le v smislu sredstva za izvedbo dokazov (na kar se je v obrazložitvi opustitve obravnave osredotočila izpodbijana odločba Vrhovnega sodišča X Ips 79/2014 z dne 3. februarja 2016), temveč tudi v zagotovitvi načela kontradiktornosti in enakosti orožij (16. točka obrazložitve). Zato izvedbe obravnave ni dopustno zavrniti zgolj z argumentom, da so bili dokazni predlogi utemeljeno zavrnjeni, saj se s tem zanemari drug ključni pomen obravnave, tj. zagotovitev kontradiktornosti (pravice stranke do izjave). Glavna obravnava ima namreč v upravnem sporu enako naravo in smisel kot pred katerimkoli drugim sodiščem (17. točka obrazložitve) ...
