c S
IZ SODNE PRAKSE: Finančne sankcije za izstop poslanca 19.05.2021 09:01

Finančne sankcije, vezane na poslančev izstop iz politične stranke v času mandata, prekomerno posegajo v svobodni mandat poslanca. Strankarska poslušnost in pripadnost poslanca za čas njegovega mandata ne more biti stvar pogodbenega urejanja, zlasti ne pod pretnjo civilnih - finančnih posledic oziroma obveznosti. Takšno določilo nasprotuje prvemu odstavku 82. člena Ustave RS in je nično (prvi odstavek 86. člena OZ).

Pravdni stranki sta junija 2014 sklenili pogodbo o kandidaturi za poslanca Državnega zbora RS. Z njo sta stranki uredili medsebojne obveznosti in pravice, povezane z kandidaturo na volitvah leta 2014. Toženec je bil prvič za poslanca v Državni zbor na listi A. izvoljen že leta 2008, drugič na predčasnih volitvah 2011 in tretjič 2014. Vsakič je podpisal pogodbo o kandidaturi in izpolnjeval z njo prevzete obveznosti. Ko je avgusta 2016 izstopil iz poslanske skupine A. ter prestopil v poslansko skupino B., je tožeča stranka s tožbo zahtevala izpolnitev obveznosti iz 7. člena pogodbe o kandidaturi, in sicer da v primeru izstopa iz poslanske skupine povrne sorazmeren delež stroškov za volilno kampanjo za državnozborske volitve 2014.

Sodišče prve stopnje je v sodnem postopku ugotovilo, da določilo o plačilu stroškov za volilno kampanjo ni nično ter da je toženec skladno z 239. členom Obligacijskega zakonika (OZ) to dolžan poravnati. Določba naj ne bi posegala v pravno neodvisnost oziroma svobodo poslanca in ni omejevala izpolnjevanja njegovih poslanskih nalog. Sodišče druge stopnje je tem ugotovitvam sledilo.

Toženec je zoper tako odločitev vložil revizijo, v kateri je vztrajal, da pogodba o kandidaturi nična, ker nasprotuje Ustavi, prisilnim predpisom in moralnim načelom. Pri tem je kot bistveno izpostavil vprašanje, ali je dopustno, da poslanec kot predstavnik celotnega ljudstva v primeru izstopa ali izključitve nase prevzema civilne sankcije.

Vrhovno sodišče je s sodbo opr. št. II Ips 5/2021 z dne 7. aprila 2021 reviziji ugodilo.

Sodišče je uvodoma razložilo pomen poslanskega mandata, v okviru katerega poslanci niso vezani na kakršnakoli navodila. So namreč predstavniki ljudstva kot celotne in ne posameznih volivcev ali poslanskih skupin. Poslanci morajo ravnati skladno s svojo vestjo in prepričanjem ter biti neodvisni od in navodil političnih strank, različnih formalnih združenj in posameznikov.

Pravna neodvisnost (nevezanost) poslanca od politične stranke, katere član je oziroma na kandidatni listi katere je kandidiral, se kaže v tem, da v primeru ko poslanec ne sledi odločitvam stranke ali ne ravna v skladu z njenimi navodili in pričakovanji ali zaradi nestrinjanja z njenim programom in cilji celo izstopi iz stranke, njegov mandat ne preneha niti ni dolžan odstopiti kot poslanec. Drugačna zahteva politične stranke ali morebitna zaveza poslanca bi pomenila, da je bil mandat v resnici podeljen stranki, ki ima možnost neposlušnega poslanca zamenjati z drugim (z izključitvijo iz stranke in posledično odvzemom mandata). Takšna podrejenost poslančevega mandata interesom stranke bi kazala na imperativen (strankarsko vezan) mandat, obenem pa bila v nasprotju s (pasivno) volilno pravico, katere sestavni del je tudi pravica do izvrševanja na volitvah pridobljenega mandata.

Ob tem je Vrhovno sodišče poudarilo, da je treba pravno neodvisnost poslanca ločiti od politične neodvisnosti. Politično je poslanec odvisen (vezan) na politično stranko, ki ji pripada in na katere listi je kandidiral ter bil izvoljen na volitvah. Ker gre za politično vezanost, so tudi odgovornosti in sankcije politične. Politična odgovornost je družbeno razmerje, v katerem se vrednoti delovanje nosilca javne funkcije glede na družbene norme, etične, moralne in pravne - gre za odgovornost nosilca javne funkcije tistemu, ki ga je na to funkcijo imenoval oziroma mu podelil mandat za njeno opravljanje.

Glede na navedbe pravdnih strank v vlogah v revizijskem postopku Vrhovno sodišče najprej pojasnjuje, da so na načelni ravni dovoljeni dogovori oziroma pogodbe med strankami. Vendar pa vsebina pogodb ne sme biti takšna, da bi se z njo posegalo v poslančev svobodni mandat, kot ga opredeljuje prvi odstavek 82. člena Ustave, ali da bi se ga z njo kakorkoli omejevalo pri izvrševanju njegove poslanske funkcije. Ob spoštovanju tega tudi ni videti ovir, da bi smela stranka in kandidat za poslanca (bodoči poslanec) urediti pogoje kandidature na listi politične stranke, kar sta očitno pravdni stranki želeli doseči tudi v konkretnem primeru.

Načelno izhodišče toženca, da podpisovanje kakršnihkoli zavezujočih izjav v razmerju do politične stranke ni dopustno, zato ni utemeljeno. Toda čeprav se po eni strani pogodbene zaveze o povrnitvi dela stroškov volilne kampanje politični stranki, ki je za poslanca na svojo listo uvrstila kandidata, ki je kasneje (iz kakršnihkoli razlogov) spremenil svojo politično opcijo, zdijo razumne, pa je po drugi strani tako finančno zavezovanje poslancev (tudi če ne gre za sankcijo kaznovalne narave) lahko problematično z vidika njihove neodvisnosti, zlasti če je to zavezovanje vezano na pripadnost politični stranki oziroma finančne obveznosti nastopijo šele s prekinitvijo oziroma zaradi prekinitve sodelovanja z njo.

Sporno določilo se glasi: „Kandidat se zavezuje, da v primeru izstopa iz poslanske skupine A., izključitve oziroma prekinitve sodelovanja z A. povrne A. sorazmeren delež stroškov, ki jih je A. imela v volilni kampanji za državnozborske volitve 2014. Sorazmerni delež se izračuna tako, da se stroški volilne kampanje A. za državnozborske volitve delijo s številom vseh poslancev, ki so bili izvoljeni s podporo A.“

Čeprav ta določba res ne govori o vplivu politične stranke na poslanski mandat ali obveznostih poslanca, da upošteva stališča in usmeritve politične stranke ter ostaja njen član do konca mandata. Je pa njen namen jasen: ker poslanec ni več član politične stranke oziroma njene poslanske skupine, mora politični stranki plačati določen denarni znesek kot povračilo stroškov volilne kampanje; če bi to ostal do konca mandata, bi ta znesek trpela stranka sama. Poslanec, ki ne želi več sodelovati s politično stranko, torej prihaja v položaj, ko mora izbirati med tem, ali naj kljub temu ostane njen član oziroma član njene poslanske skupine, sodeluje z njima in s tem sledi ciljem in usmeritvam stranke, ali naj sprejme civilne – finančne obveznosti zaradi izstopa iz stranke in spremembe politične opcije.

Ključno pri tej ureditvi pa je, da gre za izstop v času trajanja poslanskega mandata, na ta izstop pa se vežejo finančne posledice, kar poslanca spravi v omenjeni položaj tehtanja »teže« možnih posledic njegove odločitve o nadaljnjem sodelovanju s politično stranko. Ta odločitev pa je politična in (bi) mora(la) biti svobodna.

Zato finančne sankcije, vezane na poslančev izstop iz politične stranke ali njene poslanske skupine v času mandata, prekomerno posegajo v svobodni mandat poslanca. Strankarska poslušnost in pripadnost poslanca za čas njegovega mandata ne more biti stvar pogodbenega urejanja, zlasti ne pod pretnjo civilnih – finančnih posledic oziroma obveznosti. Z zahtevo po poslušnosti in pripadnosti stranka – pa četudi to v pogodbi ni izrecno zapisano – vsiljuje poslancu ravnanje in delovanje v skladu z njenimi interesi, tudi kadar je v parlamentu.

Vrhovno sodišče je zaključilo, da 7. člen pogodbe o kandidaturi nasprotuje Ustavi, in sicer prvemu odstavku 82. člena Ustave. Zato je pogodba tudi v tem delu nična (prvi odstavek 86. člena OZ). Revizija toženca je utemeljena in ji je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 380. člena ZPP ugodilo ter sodbo sodišča druge stopnje spremenilo tako, da je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in v zavrnilnem delu potrdilo sodbo prve stopnje, pritožbi tožene stranke pa ugodilo in sodbo prve stopnje v ugodilnem delu spremenilo tako, da se tožbeni zahtevek tudi v tem delu (torej v celoti) zavrne.

Pripravila: mag. Jasmina Potrč