Svet Evrope je leta 2014 ob sprejemu priporočil CM/Rec (2014)7 za žvižgača opredelil vsakogar, ki v kontekstu delovnega razmerja v javnem ali zasebnem sektorju prijavi ali razkrije informacije, ki ogrožajo ali škodijo javnemu interesu. S terminom žvižgač je v mnogih jurisdikcijah mišljen zaposleni (insajder), ki razkrije informacije o korupciji, tveganju za zdravje ali varnost in druge nepravilnosti, ki so v javnem interesu.
Konvencija Združenih narodov proti korupciji (v nadaljevanju konvencija UNCAC) in podobno tudi Slovenija v pravni terminologiji ne uporabljata pojma žvižgač, temveč prijavitelj. Kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, tudi Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prva Unije (v nadaljevanju Direktiva), v normativnem delu uporablja pojem reporting person oziroma prijavitelj.
Ukrepe slovenske zakonodaje na področju zaščite prijaviteljev lahko uvrstimo v dve kategoriji:
a) ukrepi za zagotavljanje zaupnosti identitete prijaviteljev,
b) ukrepi za zaščito prijaviteljev v primeru ogrožanja.
Ukrepi za zagotavljanje zaupnosti identitete
Prijavitelji pogosto prijavijo nepravilnosti, ki jih zaznajo na delovnem mestu. Nemalokrat nepravilnosti zaznajo ravno pri nadrejeni osebi. Nadrejeni osebi negativna "publiciteta" škodi. Noče biti zalotena pri nečednih poslih in bi naredila vse, da posameznika, ki jo je prijavil ali razkril javnosti, utiša, izolira ali izloči iz delovnega okolja. Zaradi ekonomske odvisnosti od prijavljene osebe je prijavitelj še posebej ranljiv in v primeru razkritja najbolj ogrožen. Delodajalec bi lahko nad njim izvajal pritisk, fizično in psihično trpinčenje, ga neenakopravno obravnaval, mu preprečeval napredovanje, izoliral pred sodelavci in pretokom informacij, ogrozil bi lahko tudi njegovo eksistenco. Da ne bi kultura strahu prevladala nad zaupanjem ljudi v institucijo pravne države, smo vzpostavili različne "obrambne" mehanizme. Ti mehanizmi preprečujejo razkritje prijavitelja, s tem pa preprečujejo možnost nastanka povračilnih ukrepov. Ukrepi za zagotavljanje zaupnosti identitete prijaviteljev so: zaščita identitete prijavitelja po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK), tajnost vira prijave in zaščita prič.
Zaščita identitete prijavitelja in tajnost vira prijave
Določbe, ki normativno zagotavljajo zaupnost prijaviteljeve identitete, so vključene v več zakonov. Osnovni je ZIntPK, ki poleg nalog in pooblastil Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) celotno tretje poglavje posveča zaščiti identitete prijavitelja in ukrepom za zaščito prijavitelja pred škodljivimi posledicami prijave. Zaščito identitete prijavitelja oziroma zagotavljanje njegove zaupnosti urejajo še mnogi drugi zakoni s področja dela raznih inšpekcijskih in drugih državnih organov. Hkrati je zaščita identitete prijaviteljev urejena v postopkih odločanja o zahtevah po dostopu do informacij javnega značaja, kjer je npr. identiteta vira prijave izvzeta iz informacije javnega značaja. Temeljno pravilo je, da državni organi ne smejo razkrivati identitete prijavitelja. V tem delu se ureditev, zajeta v ZIntPK, ki varuje tajnost identitete prijavitelja suma korupcije, razlikuje od ureditve, ki je zajeta v drugih zakonih, ki določajo tajnost vira prijave. ZIntPK namreč de iure zaščito identitete nudi zgolj dobrovernim prijaviteljem, ki so utemeljeno sklepali, da so njihovi podatki v zvezi s prijavo suma korupcije resnični. Določba četrtega odstavka 23. člena ZIntPK glede zaščite identitete med drugim določa:
"Identitete prijavitelja iz prvega odstavka tega člena, ki je prijavo podal v dobri veri oziroma je utemeljeno sklepal, da so njegovi podatki v zvezi s prijavo resnični, kar ocenjuje komisija, ni dovoljeno ugotavljati ali razkrivati. Zlonamerna prijava se kaznuje kot prekršek po tem zakonu, če niso podani znaki za kaznivo dejanje."
Pri tolmačenju te določbe lahko hitro napravimo napačen sklep, da za zaščito identitete po ZIntPK zadostuje zgolj dobrovernost prijavitelja suma korupcije in da dobrovernost pomeni, da prijavitelj Komisiji sporoča informacije, za katere v času sporočanja verjame, da so resnične. Omenjena določba je bila prvič uzakonjena leta 2010 s sprejetjem ZIntPK, ki po pojasnilih zakonodajalca (glej uvodne določbe predloga ZIntPK) glede ureditve zaščite prijaviteljev upošteva določbe UNCAC konvencije. V obrazložitvi 23. člena predloga zakona je zakonodajalec pojasnil še, da so prijavitelji, ki so prijavo podali komisiji ali drugim pristojnim in javnosti, v dobri veri in utemeljeno sklepali, da so njihovi podatki v zvezi s prijavo resnični (kar ocenjuje komisija) in da so zaščiteni z anonimnostjo oziroma prepovedjo odkrivanja njihove identitete. To pomeni, da morajo biti za zaščito identitete prijavitelja po ZIntPK kumulativno izpolnjeni trije pogoji, in sicer:
1. da gre za prijavo suma korupcije,
2. da je prijavitelj dobroveren (ang. in good faith) in
3. da prijavitelj verjame, da je to, kar prijavlja, resnično (ang. reasonable grounds).
Dobrovernost je povezana s cilji, vrednotami in motivi, ki jih zasleduje prijavitelj, ko prijavlja sum nepravilnosti. Zlasti osebe z visoko stopnjo integritete zasledujejo vrednote, kot so zakonitost, poštenost, enakopravnost. Vsi prijavitelji pa v svojih namerah niso dobroverni. Poleg pogoja dobrovernosti je za zaščito identitete po ZIntPK de iure potrebno še, da prijavitelj verjame, da je informacija, ki jo sporoča Komisiji, resnična. Pri tem ni pomembno, ali se kasneje izkaže, da naznanjeno ravnanje prijavljene osebe ne predstavlja korupcije. Presoja se zavedanje prijavitelja v trenutku podaje prijave. Prijavitelji suma korupcije, ki ravnajo v dobri veri in ki verjamejo, da je informacija, ki jo sporočajo Komisiji, resnična, so deležni ukrepov za zagotavljanje zaupnosti identitete, hkrati pa tudi zaščite pred povračilnimi ukrepi.
Ne glede na mestoma zahtevne pogoje za zagotavljanje zaupnosti identitete prijavitelja suma korupcije je treba povedati, da je Komisija od leta 2011 do vključno 2018 prejela skupno 10.170 prijav suma korupcije in drugih kršitev ZIntPK, pri čemer je v istem obdobju obravnavala zgolj pet zlonamernih prijav. Zaščita identitete prijavitelja (najsibo po ZIntPK ali po drugih zakonih) pomeni, da državni organi prijaviteljevih identifikacijskih podatkov (osebno ime, naslov bivališča, e-naslov ipd.) in drugih okoliščin, ki bi lahko razkrile njihovo identiteto (navezne okoliščine oz. podatki, ki bi lahko predstavljali nevarnost za razkritje osebnih podatkov in s tem razkritje prijavitelja), ne razkrivajo strankam postopka (ko te izvršujejo procesno pravico, kot je npr. pravica do vpogleda v spis), obravnavanim osebam, policiji in niti sodišču (če npr. odstopijo spis sodišču, ki odloča o zakonitosti dokončnega upravnega akta) niti drugim državnim organom niti medijem, tudi po tem, ko je postopek že zaključen. Prijave korupcije in drugo dokumentarno gradivo, ki vsebuje podatke o prijavitelju ali navezne okoliščine, ki bi lahko razkrile identiteto prijavitelja, se po preteku roka hrambe uniči in ne more postati arhivsko gradivo.
Komisija prijaviteljem na njihovo željo lahko nudi tudi dodatno zaščito, tako da jim zagotovi, da je njihova identiteta znana zgolj uslužbencu, ki je sprejel prijavo. V takih primerih Komisija prijaviteljem določi psevdonim oz. kodno ime. Kodno ime je znano zgolj nosilcu zadeve, ki komunicira s prijaviteljem, ne pa tudi ostalim zaposlenim na Komisiji ali članom senata Komisije. Namesto imena in priimka prijavitelja se v vseh dokumentih Komisije uporablja kodno ime prijavitelja. Določitev kodnega imena je torej še dodatna zaščita. Komisija je v obdobju od leta 2011 do vključno 2018 kodno ime določila skupno 51 dobrovernim prijaviteljem suma koruptivnega ravnanja ...
Nadaljevanje članka za naročnike >> Albert Nabernik: Preden prijavim goljufijo, želim vedeti, kakšno zaščito bom dobil >> ali na portalu Pravna praksa, 2019, št. 33
