c S
Demokracija – v lokalni prizmi
dr. Andraž Teršek Ustavnik in univerzitetni učitelj na Univerzi na Primorskem ustavnik@andraz-tersek.si
07.12.2018 08:00 Primerjalna razlika med odnosom ljudi do lokalnih volitev, evropskih volitev, državnozborskih volitev in referendumov se zdi sporočilno jasna in pomembna. Razkriva logičnost povezav in prikazov, za kaj ljudem gre. In kako doživljajo volilni proces. Strankokracija ljudi navdaja z nihilizmom; v smislu »saj ne bo zelo drugače, ne glede na izid« (volitve v DZ), »to se nas neposredno ne tiče« (volitve v EP, referendumi) in »naš vpliv je zanemarljiv« (splošna politična apatija). Zato toliko ljudi, ki domnevno razumejo volitve kot državljansko dolžnost (kar je v podobni meri prav in narobe), voli (bodisi zaradi utrujene naveličanosti bodisi zaradi popačenega razumevanja »možnosti politike danes«) politične novince.

Je demokracija še v krizi?

Parlamentarne volitve imajo v državah članicah EU podoben sistemski pomen (deficitarni) in podobno volilno udeležbo (pre-nizko). A to najmanj zanima strankarske politike, kar je popolnoma razumljivo: dokler so formalne in procesne določenosti demokracije v funkciji osebnih statusnih motivacij, te pa niso v funkciji vsebinske demokracije, političnega vodenja in državništva (ampak karierizma upravljavskega menedžerstva družbe), spremembe v smeri pristne demokracije niso v interesu politikov. Predsedniške volitve so politično konotirani realnostni šovi in tekmovanje v všečnostni priljubljenosti. Predsedništvo republiki tudi v praksi ni nič kaj državniško (četudi bi lahko bilo, ne glede na pristojnosti te institucije). Evropske volitve so gledališka predstava posebne vrste in ljudem je jasno, da pomenijo predvsem izbiro posameznikov zaradi njih samih in zaradi gole forme, ki nima skoraj ničesar opraviti s pristnim demokratičnim predstavništvom, odločevalstvom in demokratičnostjo nadnacionalnih institucij. Referendumi pa ne le, da sami po sebi še ne pomenijo več demokracije, ampak pomenijo manj politične odgovornosti in demokratične legitimnosti izvršne in zakonodajne oblasti, če se uporabljajo kot tehnika odločanja o vprašanjih, ki na referendume ne sodijo (o tem sem že veliko pisal in stališč tu ne gre ponavljati). Teza je, da so politika, etika politike, politika v funkciji skupnosti in pristna demokracija še naprej in vse bolj v »krizi«. In da je »državništvo« politično-filozofski teoretični koncept, ne opredeljiva lastnost prakse.  

Lokalno samoupravna raven političnega procesa je ljudem, razumljivo, bližje. Zato so na teh volitvah vse bolj uspešni kandidati, ki jih volivcem ne ponujajo parlamentarne stranke, ki formalno sploh niso neposredno povezani z njimi in so vse pogosteje ali neodvisni posamezniki ali pa del strankarsko neodvisnih list. Ob paradoksu: stranka, ki je najmanj uspešna pri poskusih vrnitve v parlamentarno strankarsko okolje je najuspešnejša pri volitvah županov. Skoraj popolni kaos, ki je hkrati razumni red; kar z reprezentativnim predstavništvom vsega ljudstva in v koalicijskih vladah z interesno centrifugo ni mogoče storiti na nacionalni ravni (zaradi kopice razlogov), je mogoče z imperativno predstavniško funkcijo in neposredno odvisnostjo od zadovoljstva ljudi, preverjano v konkretnem času, prostoru in kontekstu, storiti na lokalni ravni. To pomeni živeti v bolj ali manj demokratični državi? Vprašanje je kompleksno, izmika se enostavnemu in enoznačnemu odgovoru.

Še dve tezi. Če bi ustanovili pokrajine, bi bilo verjetno drugače. In če bi omogočili učinkovito kandidiranje neodvisnim kandidatom na državnozborskih volitvah, bi bilo čisto malo drugače. Še naprej odlagati ustanovitev pokrajin, a omogočiti drugo? Ne vem, morda. A demokracija je, o tem sem prepričan, v še večji krizi (kar ne bi bilo slabo, če obstaja končna točka njenega slabljenja in če smo ji blizu). Strankokracija pa tudi: ker nima lokalnega zaupanja in ker ima deficitarno nacionalno legitimnost. A to so idealne okoliščine za nenadzorovano, nezamejeno in nemisleče vakuumiziranje dnevnopolitične praznosti levega in desnega pogleda (za to žalost so primarno odgovorni aktivisti, mediji in javno izpostavljajoči se pripadniki »civilne družbe«, ne strankarski politiki), našivašizma in karieristične samonamenske samozadostnosti, olajšane za neničelno izmerljiv kriterij kompetence.

Posledično se o toliko temah (npr. svobodi izražanja na eni strani, socialni državi in problemu revščine na drugi strani ter šolsko-izobraževalno politiko, med drugim, nekje vmes) ni mogoče razumno, strokovno utemeljeno in mirno (brez neposlušanja, slepote dogmatične prepričanosti, ideološkega navijaštva in izjavljanja ad personam) pogovarjati.     

Koper: Slovenski »Bush v. Gore«?

Na lokalnih volitvah so volilni rezultati razumljivo in pričakovano tesnejši, kot to velja za parlamentarne volitve. Tako zaradi omenjenih značilnosti lokalnih volitev (manjša in vse manjša vloga parlamentarnih strank), kot zaradi velikosti volilnih področij. Zato je tudi presoja napak pri ugotavljanju rezultatov in nepravilnosti pri izvedbi volitev lažja. In lahko se pojavijo zanimivi pravni zapleti, ki se na državnih volitvah ne dogajajo.

Najprej glede ocene veljavnosti glasovnic. Četudi se zdijo navodila DVK glede ocene o veljavnosti glasovnic jasna, vseeno lahko pride do napak – in različne subjektivne ocene članov volilnih odborov o veljavnosti glasovnic. Vsak kandidat na lokalnih volitvah za župana pa ima nesporno pravico, da z ugovorom, ki ga naslovi na Občinsko volilno komisijo, zahteva natančni pregled glasovnic, ki so bile označene za neveljavne. To potrjuje tudi več sodb Upravnega sodišča RS, npr. U 613/2002, II U 418/2010 in II U 449/2010. Pregled se opravi ob navzočnosti predstavnikov kandidatov. Zoper odločitev OVK o tem vprašanju je možen ugovor, kasneje tudi pritožba in sodni spor. To se bo zgodilo v MOK, kjer je razlika med kandidatoma za župana pičlih 7 glasov. Se obeta slovenski Bush-Gore precedens?

Pravni zastopnik župana, ki naj bi volitve izgubil, odvetnik F. Matoz, je zahteval ponovno oceno glasovnic in preštetje veljavnih glasovnic. Ugovarjal pa je tudi izvedbi volitev na nekaterih voliščih. Po Zakonu o lokalnih volitvah (ZLV), ki se pri nekaterih vprašanjih sklicuje na smiselno uporabo Zakona o volitvah v Državni zbor (ZVDZ), pri izvedbi volitev ne sme biti niti nepravilnosti, niti stvarnega dvoma v pravilno izvedbo volitev.

O tem je že odločilo tudi Ustavno sodišče, v zadevi št. Up-97/00. Iz odločbe US jasno izhaja, da mora občinska volilna komisija razveljaviti glasovanje na volišču ter odrediti ponovne volitve vselej, ko ugotovi takšne nepravilnosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev. Sam zakon ne določa absolutnih kršitev, kot jih določajo procesni zakoni, ki urejajo sodne postopke. Vseeno pa mora občinska volilna komisija upoštevati tiste kršitve, za katere ugotovi, da so bistveno vplivale na izid glasovanja, pa tudi tiste kršitve, za katere obstaja možnost oziroma verjetnost, da so bistveno vplivale na izid volitev (načelo potencialne vzročnosti). Če volilna komisija po izvedenem postopku ugotovi, da kršitev ni vplivala na volilni izid, sama možnost vpliva ne more pripeljati do razveljavitve volitev. A tudi v primeru, če ni mogoče ugotoviti, ali kršitev je ali ni vplivala na izid volitev, zadostuje za razveljavitev sama verjetnost, da bi kršitev lahko vplivala na volilni izid.

Zato je ob stvarno utemeljenem dvomu treba to okoliščino natančno presoditi in ob stvarnem dvomu oceniti, da je treba volitve ponoviti. Takšno postopanje terjata tudi ustavno načelo demokratičnosti in pravne države, predvsem pa celota pozitivnih obveznosti oblasti za zagotavljanje poštenosti, pravičnosti in transparentnosti volitev, končno pa zaradi pravne zaščite učinkovitega uresničevanja aktivne in pasivne volilne pravice.

Četudi sodišča evropskih držav ne razveljavljajo volitev, če nepravilnosti pri izvedbi glasovanj ne bi mogle vplivati na izid glasovanja, pa se to vseeno lahko zgodi; če se takšen vpliv ugotovi. To – logično - še posebej velja v primerih, ko so volilni izidi tesni. Ustavno sodišče Avstrije je leta 2016 celo razveljavilo volitve za predsednika države. Ugotovilo je, da je do nepravilnosti pri volitvah prišlo pri štetju glasovnic iz tujine in ravnanju z njimi. Teh glasovnic je bilo okoli 700 tisoč. Končna razlika med glasovi za neodvisnega kandidata Alexandra Van der Bellna in kandidatom desnice Norberta Hoferja je bila okoli 30.000 glasov. Takšen izid predsedniških volitev je sodišče ocenilo za »tesen« in presodilo, da bi nepravilnosti pri izvedbi volitev lahko vplivale na rezultat (velja omeniti, da so nekateri pravoslovci v znanstvenih publikacijah to odločitev kritizirali).

Tudi Vrhovno sodišče RS je nedavno razveljavilo referendumsko glasovanje volivcev (Sodba in sklep v zadevi "Drugi tir" - Uv 10/2017). Četudi se je na prvi pogled zdelo malo verjetno, da bi zatrjevane nepravilnosti glede poteka predvolilne kampanje lahko vplivale na izid referenduma je VS referendum vseeno razveljavilo. Tako se je VS odločilo kljub temu, da je bil na referendumu zakon potrjen.

In naj spomnim, pred leti sem objavil (skoraj pozabljeno) analizo sodb in ločenih mnenj nekdanjih sodnikov in sodnic US: Ustavno sodišče in parlament: mehanizem "stopnjevanja sankcij", Pravna praksa, 2000, št. 20, str. I-XVI. Med vprašanji o tem, kako pristojnosti ustavnega sodišča in legitimnost ustavnosodnega aktivizma razumejo tedanje sodnice in sodniki US je bilo tudi vprašanje pravne ureditve MOK in odločbe US o »protiustavnosti« njenega obsega. Iz nekaterih ločenih mnenj k odločitvam US glede MOK in volitev organov občine izhaja, da možnost razveljavitve volitev organov MOK ni bila izključena. 

Standard za veljavno izvedbo volitev in glasovanj je tako postavljen višje, kot je to veljalo, ali se je zdelo še pred časom. Takšen standard je treba uporabiti tudi v primerih lokalnih volitev, kadar so razlike v končnem volilnem izidu zelo majhne (kot v tem primeru – 7 glasov), ugotovljene nepravilnosti pa takšne in tolikšne, da zanje ni mogoče prepričljivo trditi, da pri tako majhni razliki ne bi bistveno vplivale na volilni izid; tako, da bi lahko ali morda zmagal drugi kandidat.

Volitve se lahko ponovno opravijo tudi le na določenih voliščih, če se ugotovi, da je le tam prišlo do nepravilnosti, ki bi lahko vplivale na končni izid. Občinska volilna komisija Občine Kungota je npr. odredila ponovne volitve v občinski svet na voliščih v Zgornji Kungoti. Razlog za to je lahko že ugotovitev o enem samem spornem glasu.  Iz obrazložitve Občinske volilne komisije je razvidna ugotovitev, da je volilni odbor v času volitev enemu volivcu izročil dve glasovnici. Napake ni bilo mogoče več odpraviti. Ta volivec je tako oddal dva glasova. In to je zadostni stvarni razlog za ponovitev volitev.

Pri tem vprašanju je vsekakor treba upoštevati tudi ugotovitve ali ugovore (98. člen ZLV) glede kršenja aktivne volilne pravice posameznikom. Tudi npr., če posameznemu volivcu ali volivki ni bilo omogočeno, da uresniči volilno pravico po 81. členu ZLV, ki omogoča glasovanje doma: tako, da zanj/o glasovnico pred člani volilnega odbora izpolni družinski član ali eden od članov/ic odbora. Problem, ki je pravni, ob razliki 7 glasov med kandidatoma za župana postane bistven. Volilna komisija mora glede na ugovore kandidatov presoditi in odločiti, ali je treba kje (na katerem od volišče) razveljaviti glasovanje, ali pa lahko že sama nedvoumno ugotovi pravilni izid volitev: slednje lahko stori po 99. členu ZLV.

A ker je tak ukrep močan poseg v volilni proces, ga je treba uporabiti kot skrajno sredstvo. Pred njegovo uporabo je zato treba uporabiti milejše sredstvo. Milejše sredstvo se presoja glede na dejanske okoliščine volitev in stvarne razloge za ponovno preverjanje pravilnosti rezultata. V primeru zelo tesnega volilnega izida, kot je razlika golih sedmih glasov med kandidatoma za župana, pomeni takšno milejše, a stvarno utemeljeno in razumno sredstvo ponovno preštetje vseh veljavnih glasovnic, pa tudi njihovo natančno primerjanje z glasovnicami, ki so bile označene za neveljavne. Ali drugače, pri novem štetju je treba tudi glasovnice, ki so veljavne, preveriti v primerjavi s tistimi, ki so bile izločene kot neveljavne. Razlika v seštevku je tako lahko posledica ali napak pri štetju ali napak pri oceni glasovnice kot veljavnih in neveljavnih. In končni rezultat se lahko spremeni: ne zelo, a odločilno.

Precedens je nedavni. Občinska volilna komisija v Postojni je leta 2014 ugodila zahtevi za ponovno štetje glasovnic, ki so jo zaradi tesnega izida vložili v volilnem štabu dotedanjega župana Postojne. Pregledala je vseh 30 volišč.

Takšna zahteva mora biti razumljena kot pravica kandidata na volitvah, ko je izid tesen. Tako npr. meni tudi prof. dr. Rajko Pirnat. Zavzel je stališče, da pri predlogu za ponovno štetje ne gre za nezaupanje članom volilnih odborov in komisij. Če je pri štetju glasovnic dovolj veliko število ljudi, sicer težko pride do nepravilnosti, a so napake seveda možne. »To, da se ponovno prešteje, je razumna zahteva,« pravi (vir: Times.si). Pritrjujem. Zato ne dvomim, da se bo OVK MOK odločila za ponovno preverjanje in štetje glasovnic (tekst zaključujem v sredo, komisija pa naj bi odločala v četrtek), o drugih možnih ugovorih in njihovi presoji pa ne želim špekulirati.

Če po novem štetju in preverjanju glasovnic ostane v prednosti protikandidat dosedanjega župana, bo primer verjetno zaključen, četudi teoretično obstaja še možnost pritožbe na Mestni svet in kasneje sodni spor. Primer pa se lahko zanimivo zaplete, če bo novo ugotovljeni rezultat volitev v korist dosedanjega župana. To pa bi bil neke vrste slovenski primer Bush-Gore. Razlogi so na dlani. OVK ne bi bilo treba še enkrat šteti in preverjati glasove. Za pozitivni izid prikrajšani kandidat pa bi imel na voljo omejeno možnost in concreto argumentov za izpodbijanje končnega rezultata volitev. Sodni spor bi bil verjetno neizbežen. Pot za teorije zarote pa odprta. In sodna veja oblasti bi se odločala o tem, ali prevzame vlogo nadzornika in končnega presojevalca volilnih podrobnosti v mestni občini ali pa se vzdrži posega in s potrditvijo zadnjega volilnega izida, določenega od OVK, konča volitve.

In stična točka? V primeru Bush v. Gore je VS ZDA odločilo, da se morata preštevanje glasovnic in pravna presoja o pravilnosti izvedbe volitev (ne glede na očitnost nepravilnosti, pomanjkljivosti in napačnih presoj) končati. Z znamenitim končnim stavkom, da odločitev velja samo za konkretni primer in nima značaja precedensa. Morda bo v Kopru še zelo zanimivo.

---

Post Scriptum:

Kaj pomeni končna odločitev Občinske volilne komisije MOK?

Pravni komentar epiloga več ur trajajoče seje OVK MOK (petek, 7.12.2018) je tvegano početje. Predvsem zaradi izpostavljanja navijaškim strastem, očitkom o pristranskosti in navdihovanja teorij zarot. A ta volilni primer je dovolj zanimiv, da mu – ne glede na tveganje - pritiče krajši pravni komentar.

OVK je storila tisto, kar po zakonu sme, celo mora storiti. Na podlagi dokazov (določene glasovnice, pravilni rezultat štetja določenih glasov) je ugotovila, da je prišlo do napak. Zelo pomembno. Napako je popravila tako, da je ugotovila pravilni rezultat volitev. Tudi zelo pomembno. Poudarjam, to OVK sme storiti in mora storiti, če je to treba storiti zaradi jasno ugotovljenih, dokazanih in očitnih napak. A tu se pojavi bistveno vprašanje: je rezultat pravilen, ali pa je »le pravilnejši«?

OVK je ugotovila, da so bile napake storjene, posledica njihovega popravka pa je večje število glasov za novoizvoljenega župana: še za 10 glasov, skupaj 17 glasov prednosti. Zelo pomembno, glede na tesnost izida. A na mestu je vprašanje: kaj pa, če bi OVK ugotovila nasprotno, da popravek napak pomeni prištetje desetih glasov drugemu kandidatu? To bi pomenilo, da je zmagovalec volitev dosedanji župan. Kako bi se odzvali mediji? In javnost? S »teorijo zarote« in trditvami o koruptivnem ravnanju, prevari ipd.? Verjetno.

Še bolj je to verjetno ob odnosu medijev do tega dogajanja. Ta odnos, poročanje o tem, tudi pri RTV Slovenija, ni bil primer zgledno objektivnega in nepristranskega poročanja. Tega vtisa ni popravila niti včerajšnja oddaja Tarča, v kateri so neposredno nastopali glavni akterji povolilnega dogajanja v MOK, niti izbira besed voditeljice. Šlo je za jasno izraženo pričakovanje, kaj se pričakuje od OVK in za neposredno izraženi dvom v objektivnost končne odločitve OVK, če ta ne bo… v skladu s pričakovanji medija/ev in polovice občinske javnosti. V tem smislu »prava.« Ne zdi se mi prav, da je zaradi vklopa predsednika OVK v oddajo komisij prekinila z delom. In postavijo se vprašanja: ali je takšen medijski odnos do dogajanja pravilen; ali lahko pomeni pritisk na odločevalce; ali lahko vpliva na dlakocepsko pravno natančnost in objektivno brezmadežnost njihove končne odločitve? Ne nujno. Lahko pa. To ne pomeni, da je končna odločitev rezultat takšnega posrednega vpliva. Niso pa ta vprašanja nepomembna. Pomembna so enako, kot so bila pomembna pred tem, ko so mediji in polovica javnosti že vnaprej očitali OVK pristranskost – v korist dosedanjega župana. Je zanje končna odločitev OVK – predvsem prijetno - presenečenje?

Končni sklep se zdi na dlani. OVK je storila, kar sme in mora. Ni razloga ne verjeti, da je to storila strokovno in objektivno, z nadzorno gotovostjo. A kaj bi se zgodilo, če bi preverjene glasovnice in glasovi pokazali v drugo smer, v prid drugemu kandidatu? Primer zagotovo ne bi bil zaključen z odločitvijo OVK, v javnosti in medijih pa bi brstele navijaške strasti.

Treba je počakati na obrazložitev OVK, zakaj se je odločila za korekcijo rezultata, ne pa za ponovno štetje in preverjanje vseh glasovnic. S tem bi se od »verjetja«, da drugih napak ni bilo, premaknila bližje »gotovosti«, da jih ni bilo. Senca dvoma bi bila neznatna. In če bi novoizvoljeni župan po novem štetju prejel še več glasov, dosegel večjo razliko, bi se tega zagotovo veselil.

Zato ostajam prepričan, da je ob tako tesnem izidu novo štetje in preverjanje glasov razumna zahteva slehernega kandidata. Četudi tega zakon ne določa kot dolžnost volilnih komisij, pa bi DVK ali sodišča lahko izdelala standard, kdaj naj bo taka zahteva razumljena kot pravica kandidata.

OVK MOK je poraženemu kandidatu ponudila razlog za pritožbo in morebitni sodni spor. Razen, če obrazložitev njene odločitve ne bo tako prepričljiva, da bo vse zapisano zgoraj le vmesni in stvarno neutemeljeni pomislek.