Pozitivne učinke, ki jih prinašajo te povezave, so v praksi spoznale že številne članice Evropske unije, zato tudi evropske institucije podpirajo uvajanje javno-zasebnega partnerstva. Z evropskimi direktivami se konkurenčni trg na tem področju širi, možnosti evropskega povezovanja se krepijo.
1. Uvod
Prve oblike sodelovanja med javnim in zasebnim sektorjem, ki jih poznamo še danes, so nastale v Franciji v 16. stoletju, v času industrijske revolucije, ko je država zasebnikom podelila prve koncesije za opravljanje različnih storitev. Zamisli za razvoj javno-zasebnega partnerstva so skoraj povsod po svetu prišle iz zasebnega sektorja, spodbudili pa sta jih predvsem industrializacija in želja po dodatnem zaslužku. Na drugi strani je državo k sodelovanju spodbudilo pomanjkanje finančnih virov za gradnjo in vzdrževanje infrastrukture ter izvajanje drugih storitev. Zaradi teh razlogov so se države postopoma začele opirati na zasebne vire financiranja.
Prvi primer sodelovanja med javnim in zasebnim sektorjem na slovenskih tleh je znan iz leta 1869, ko so tedanje mariborske mestne oblasti podelile koncesijo bavarskemu podjetniku za ureditev in gospodarsko izkoriščanje plina za javno razsvetljavo mesta. Podjetnik je odprl podjetje, ki se je obdržalo vse do danes in zdaj na trgu posluje kot Plinarna Maribor, d. o. o.
2. Pravna ureditev v Sloveniji
Pravna ureditev javno-zasebnega partnerstva v Sloveniji temelji na Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu, ki je bil sprejet novembra 2006. Vendar je treba pri pravni ureditvi v Sloveniji opozoriti tudi na tiste dejavnike, ki so vplivali na razvoj tega zakona. Tako kot v drugih evropskih državah je bila tudi v Sloveniji kot samostojni državi in prej kot delu jugoslovanske federacije uveljavljena praksa izvajanja koncesij, drugih, v tujini pogostejših oblik partnerstev, pa pravna praksa ni poznala.
2.1. Zakonodajni okvir po osamosvojitvi
V Sloveniji po osamosvojitvi ne moremo govoriti o javnem-zasebnem partnerstvu v pravem pomenu besede, saj so se večinoma sklepale koncesijske pogodbe na različnih gospodarskih področjih. Za zakonodajo s tega področja je značilna normativna razpršenost, kajti koncesije je v tem obdobju obravnavalo skoraj 100 zakonov in še enkrat toliko državnih predpisov ter podzakonskih aktov. Normativno ta področja urejajo tudi posamezne občine na lokalni ravni, in sicer za različna gospodarska področja. V grobem velja ocena, da so pravni predpisi razpršeni v skoraj 300 aktih. Taka množina predpisov je težko obvladljiva tako za javni kot tudi za zasebni sektor, zato se javno-zasebno partnerstvo, kot ga poznamo danes, v Sloveniji ni moglo razvijati.
Prve koncesije so se v samostojni Sloveniji oblikovale v javnih službah na različnih gospodarskih področjih zaposlovanja, zdravstva, socialnega varstva, vzgoje in izobraževanja, kmetijstva, gozdarstva, varstva naravnih vrednot in kulturne dediščine, izvajanja geodetske dejavnosti in drugje.
Če podrobneje pogledamo koncesije po letu 2001 po ministrstvih, ki jih izvajajo, dobimo kar dolg seznam:
- postopki v zvezi z registracijo vozil (Ministrstvo za notranje zadeve),
- upravljanje in vzdrževanje pristaniške infrastrukture, javnih cest in avtocest, opravljanje javnih linijskih prevozov (Ministrstvo za promet),
- opravljanje zdravniške in lekarniške dejavnosti (Ministrstvo za zdravje),
- opravljanje posredovanja zaposlitev preko agencij in študentskih servisov (Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve),
- uporaba radiofrekvenčnega spektra (Ministrstvo za informacijsko družbo),
- prirejanje klasičnih in posebnih iger na srečo (Urad za prirejanje iger na srečo),
- izkoriščanje gozdov v državni lasti (Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano),
- opravljanje javne veterinarske službe (Veterinarska uprava Republike Slovenije),
- uporaba naravnih virov, kot so tekoče vode, rudarski izkopi, turistične jame, naravni rezervati ipd. (Ministrstvo za okolje in prostor).
Po sprejetju Zakona o gospodarskih javnih službah v letu 2003 se srečamo s številnimi načini in oblikami delovanja gospodarskih javnih služb (s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva, izkoriščanja drugega naravnega bogastva in varstva okolja). Za gospodarske javne službe je značilno, da so po svojem statusu del gospodarstva, vendar pa jih zaradi posebnega razmerja z javnim sektorjem obravnavajo posebna zakonska določila. Že takrat se je kazala težnja nekaterih podjetij po tržnem pristopu, komercializaciji in tudi privatizaciji dejavnosti. Med različnimi oblikami javnih gospodarskih služb je imela posebno vlogo tako imenovana koncesionarska gospodarska javna služba.
Poskusi uvajanja javno-zasebnega partnerstva so se nadaljevali s sporadičnimi zakonodajnimi postopki. Značilen primer je ureditev "zasebnih naložb v javno infrastrukturo" v Zakonu o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2003 in 2004. Predlagatelj zakona je želel spodbuditi vlaganja zasebnega sektorja v javno infrastrukturo in s tem zmanjšati javno porabo proračunskih sredstev. Osnovni pogoji, ki so določali takšno razmerje, so bili zajeti v treh točkah, nanašajo pa se na uporabo lastninskih modelov BOT in BTO. Lastninska pravica na javni infrastrukturi po končanem projektu preide na državo, zasebni sektor mora omogočiti nemoteno delovanje te infrastrukture in v primeru, da gre za odplačen prenos lastninske pravice na državo, končna cena naložbe ne sme presegati predračunske vrednosti.
Zakonski predpis je bil pomanjkljiv, saj ni obravnaval zasebnih vlaganj v celoti in ni v celoti izpolnjeval pogojev takrat veljavne evropske Direktive 1993/37/EGS za koncesije gradenj. Ugotavljam, da predpis ni dosegel večjega pozitivnega učinka, saj se tudi na podlagi bolj specifično opredeljenega pravnega akta glede javno-zasebnega partnerstva, to v zadnjih letih ni uveljavilo v splošni poslovni praksi, ampak še vedno ostajamo pri nekaterih osamljenih primerih projektov, ki so bolj ali manj uspešni. Strokovnjaki so že pred leti polemizirali o tem, kakšno pravno ureditev potrebujemo, da bi področje javno-zasebnega partnerstva dobilo širšo obravnavo v poslovnih krogih. Nekateri so zagovarjali tako imenovani filigranski pristop, kar pomeni urejanje v posameznih, področnih zakonih, drugi pa so se zavzeli za sistematično ureditev, torej za ureditev pravil v enem zakonu.
2.2. Zakonodajni okvir po vstopu Slovenije v Evropsko unijo
Evropska komisija je na podlagi Zelene knjige o javno-zasebnem partnerstvu (angl. Green paper on Public-Private partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions) aprila 2004 začela podrobneje urejati institut javno-zasebnega partnerstva. Zato je na podlagi izdanega dokumenta pozvala države članice Evropske unije, da podajo svoje mnenje v javni obravnavi. Zbrane ugotovitve je maja 2005 izdala v Delovnem gradivu poročila o javni obravnavi Zelene knjige o javno-zasebnem partnerstvu (angl. Report on The Public Consultation on The Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions); pozneje, novembra 2005 pa je izdala Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Ekonomsko-socialnemu svetu in Komiteju regij o javno-zasebnem partnerstvu (angl. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Procurement and Concessions). Kljub temu javno-zasebno partnerstvo nima povsem jasne pravne podlage v evropskem pravu. Posredno urejata področje javno-zasebnega partnerstva direktivi o javnem naročanju. Zato je to podpoglavje v glavnem namenjeno uporabi evropskih direktiv za področje javno-zasebnega partnerstva, saj je slovenska zakonodaja ostala na stopnji, kot je opisano v prejšnjem podpoglavju.
Dve poglavitni evropski direktivi, ki sta uredili področje javno-zasebnega partnerstva, sta bili Direktiva 2004/18/ES (nadomestila jo je Direktiva 2014/23/EU z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, na področju klasičnih javnih naročil pa 2014/23/EU) o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev, ki je nadomestila stare Direktive 1992/50/EGS, 1993/36/EGS in 1993/37/EGS, in Direktiva 2004/17/ES o usklajevanju postopkov naročil s strani naročnikov, ki delujejo na vodnem, energetskem, prometnem in poštnem sektorju, ki nadomešča Direktivo 1993/38/EGS.
Poglavitni namen ratifikacije Direktiv 2004/18/ES in 2004/17/ES je bil, da zagotovijo poenostavljena, jasna in sodobna pravila glede javnega naročanja. Glede posodobljenih tehnik javnega naročanja velja omeniti objavo javnih naročil od začetka do konca postopka na spletnih straneh, točneje na posebnem spletnem portalu 6, kar zagotavlja usklajenost z načeli enake obravnave, nediskriminacije in preglednosti.
Direktiva 2004/17/ES je pod naslovom II Pravila javnega naročanja, v poglavju II, posebej obravnavala koncesije in javna naročila, za katera je veljala posebna ureditev.
Pri obravnavi določb evropske direktive je treba upoštevati njeno umeščenost v evropsko pravo. Direktiva spada med sekundarno zakonodajo Evropske unije in je pravno zavezujoč akt. Vendar je direktiva zavezujoča glede ciljev, ki jih je treba doseči, izbira oblike in metode njihovega prenosa v nacionalni pravi red pa je prepuščena organom držav članic. Njihove določbe so le splošni okvir za politiko in minimalna pravila (Priročnik za sodelovanje slovenskih vladnih predstavnikov v postopkih odločanja v EU, 2005).
Dober primer uveljavljanja evropske zakonodaje sta tožbi Evropske komisije proti Irski (C-507/03 in C-532/03) zaradi oddaje koncesijskega posla brez razpisa. Oddaja koncesij prek javnega razpisa je pomemben institut, saj onemogoča diskriminacijo med ponudniki. Končno mnenje komisije bo pomembno vplivalo tudi na trg koncesij v Sloveniji. Če bo evropsko sodišče presodilo v prid Evropski komisiji, bo velika večina koncesij v Sloveniji, ki so bile podeljene po vstopu v Evropsko unijo, nezakonita, ker zanje ni bilo objavljenega javnega razpisa. Sodba Evropskega sodišča v tej obliki lahko povzroči velike probleme pri izvedbi storitev, oddanih s koncesijskim aktom, finančna škoda je lahko ogromna.
2.3. Značilnosti Zakona o javno-zasebnem partnerstvu
3. Koncept "institucionalizacije" javno-zasebnega partnerstva
3.1. Institucionalni modeli javno-zasebnega partnerstva
4. Opredelitev javno-zasebnega partnerstva
4.1. Razvoj javno-zasebnega partnerstva
4.1.1. Glavne pobude razvoja
4.2. Osnovne značilnosti javno-zasebnega partnerstva
4.3. Oblike projektnega financiranja javno-zasebnega partnerstva
4.3.1. Osnovne značilnosti projektnega financiranja
5. Modeli javno-zasebnega partnerstva
5.1. Prodaja javnega premoženja
5.2. Skupna vlaganja zasebnega in javnega sektorja
5.3. Zasebna finančna pobuda
5.4 Koncesije
5.5. Lizing
5.6. Uvajanje komercialnih storitev v okviru javne infrastrukture
6. Sklep
7. Izbrani primeri javno-zasebnega partnerstva v Sloveniji in tujini
Nadaljevanje članka > Irena Prodan: Ureditev javno-zasebnega partnerstva v Sloveniji, Podjetje in delo, 2015, št. 8, str. 1587.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
