Očitki TI Slovenia se nanašajo predvsem na nepreglednost procesa priprave predloga zakona pred posredovanjem v državni zbor. Glede na podane očitke želim s prispevkom ob prepletanju teorije in prakse ugotoviti stopnjo transparentnosti zakonodajnega procesa in ovreči ali potrditi izpostavljeno hipotezo.
V knjigi Ukradena Evropa zasledimo zanimivo prakso evropskih "lobistov", ki se v zakonodajnem procesu prikrito lotevajo bruseljskih birokratov. Lobisti največ pozornosti namenijo nižjim birokratom, ki pripravljajo prve osnutke evropskih predpisov ali sodelujejo pri pripravi analiz oziroma izhodiščnih dokumentov, ki predstavljajo temelj za pripravo zakonodaje. Za doseganje ciljev lobisti uporabljajo več metod. Pri bruseljskih birokratih sta prvi izbiri metodi "trojanskega konja" in "osla" in na koncu še metoda "zobozdravnika". V prvih dveh primerih imajo lobisti v postopku lobiranja na voljo različne "korenčke" (brezplačne izlete, kosila in druge pomoči). Če niso uspešni, uporabijo "zobozdravnika". Pri tej metodi skušajo "lobisti" iz zakonodaje, ki ogroža njihove interese, izpuliti najbolj ostre zobe. To pomeni, da so na koncu predpisi "okleščeni" pomembnejših določb (t. i. "brezzoba različica"). Tako lobisti uspešno zavarujejo svoje cehovske interese. Navedeni pristop lobiranja pri bruseljskih birokratih priznavajo vodilni lobisti na ravni EU, ki na svojih seminarjih učijo slušatelje modernih tehnik lobiranja. Njihov pristop je usmerjen od spodaj (uradniki) navzgor (komisarji, poslanci), ker je po njihovem mnenju mnogo učinkovitejši kot pa od zgoraj navzdol.
Navedeno dokazuje, da je treba v praksi posebno pozornost nameniti procesu priprave politik oziroma predpisov že na samem začetku (prvi osnutki, delovne skupine, vključeni deležniki in njihovi interesi) in ne samo na koncu, v javni obravnavi in zakonodajnem postopku v državnem zboru.
Zakonodajna sled
Dr. Albin Igličar je v članku, objavljenem v Pravnem letopisu Inštituta za primerjalno pravo (leto 2015), zapisal tako obrazložitev namena kot tudi definicijo, ki izhaja iz mednarodnih dokumentov:
"Osnovni namen zakonodajne sledi je razkritje lobiranja kot metode delovanja interesnih skupin. Z zakonodajno sledjo naj bi zagotovili, da se zabeleži celotna dejavnost vseh udeležencev v procesu zakonodajnega odločanja. Zakonodajna sled je izčrpen javni seznam lobistov in popis lobističnih vplivov na določen zakon."
S preglednostjo oziroma transparentnostjo zakonodajnega postopka in procesom vključevanja javnosti v proces priprave predpisov se v teoriji in praksi srečujemo na številnih področjih. Temeljno podlago za transparentnost zakonodajnega postopka predstavlja Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Skladno s ciljem dejanskega zagotavljanja zakonodajne sledi in kakovosti predpisov so pomembne tudi določbe o lobiranju v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) in določbe Resolucije o normativni dejavnosti (RenDej), Poslovnika Vlade in njegovih navodil za izvajanje ter Poslovnika Državnega zbora. Omenjene pravne podlage predvsem poudarjajo pomen vključevanja javnosti v proces priprave predpisov (pomen participacije, sodelovanja), premalo pa pomen transparentnosti celotnega zakonodajnega procesa in tako tudi sledljivosti v smislu "uveljavljanja" različnih interesov.
Iz pravnih podlag pa ni razvidna obvezna objava vseh vključenih deležnikov (niti tistih, ki so sodelovali že v prvi fazi priprave osnutkov pred javno obravnavo). Ne glede na dejstvo, da RenDej priporoča izdelavo posebnega poročila o sodelovanju z javnostjo pri pripravi predpisa, pa Poslovnik Vlade kot konkretnejši predpis ne vsebuje določb o obvezni pripravi tega dokumenta. Morebitni "nejavni" stiki z deležniki v zakonodajnem procesu (tako v fazi priprave predloga kot tudi sprejema) naj bi se prijavili Komisiji za preprečevanje korupcije (KPK), vendar prav tako ni predvideno, da bi se tovrstni seznami transparentno (na enem mestu v smislu skupnega seznama vseh vplivanj na zakonodajo - javnih ali nejavnih) objavili v dokumentih, ki spremljajo proces sprejemanja določenega predpisa.
Zakonodajna sled se v vladnih dokumentih prvič omenja v Programu ukrepov za preprečevanje korupcije, ki ga je vlada uvrstila v program na predlog takratnega senata KPK. Ukrep vlade je bil usmerjen samo v objavo "zunanjih zaslužkarjev", ki namesto javnih uslužbencev pripravljajo predpise. Dejansko pa manjka celovit ukrep, ki bi bil usmerjen v zagotovitev transparentnosti ravnanj vseh deležnikov in njihovih interesov v celotnem procesu priprave predpisov.
Z namenom zagotavljanja zakonodajne sledi je bila v decembru 2015 z novelo ZDIJZ-E dodana določba petega odstavka 10. člena, ki določa, da se ob objavi predloga predpisa med drugim objavijo tudi podatki o "osebnem imenu in nazivu zunanjega strokovnjaka ali firme ter naslov pravne osebe, ki je sodelovala pri pripravi akta". Namen te določbe gre razumeti širše, v skladu s ciljem dejanskega zagotavljanja zakonodajne sledi. Pod pojmom "strokovnjak" gre razumeti osebo ali več oseb, ki so neposredno sodelovale v zakonodajnem procesu (ne glede na fazo), odplačno ali neodplačno, in imele tako možnost vplivati na odločitve ter sprejete rešitve v predlaganih predpisih.
Nadaljevanje članka >> Renata Zatler: Transparentnost zakonodajnega procesa - zakonodajna sled v teoriji in praksi ali na portalu Pravna praksa, 2016, št. 34.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
