Povzetek
Avtorica analizira stanje na področju kolektivnih pogodb po spremembah delovne zakonodaje leta 2013 in novejše trende na tem področju na evropski ravni. Splošni trendi so negativni, zmanjšuje se pokritost s kolektivnimi pogodbami pa tudi raven varstva zaposlitve in delavskih pravic. Negativne spremembe so še pospešili kriza in varčevalni ukrepi trojke, pa tudi sporna interpretacija veljavnih mednarodnih standardov sindikalne svobode, ki jih je Sodišče EU zavzelo v zadevah Laval in Viking, kar vodi v konflikt z mednarodnim in evropskim pravom s področja temeljnih človekovih pravic na področju dela.
1. Uvod
Neoliberalna globalizacija v temelju spreminja tradicionalne značilnosti evropskih industrijskih razmerij. Zanje je bilo značilno, da trg dela in razmerja med delavci in delodajalci ter njihovimi predstavniškimi organizacijami s kolektivnimi pogodbami svobodno in avtonomno regulirajo socialni partnerji, oblastne institucije pa z uzakonjanjem minimalnih delavskih standardov določajo tako imenovani socialni javni red in se vzdržujejo posegov, ki bi porušili ravnotežje moči med socialnimi partnerji. Legitimnost sindikalnih in delodajalskih organizacij izhaja iz zgodovinskih, ustavnih in mednarodnopravnih temeljev. Nemško ustavno sodišče utemeljuje avtonomijo kolektivnega pogajanja (Tarifautonomie), ki je eden od bistvenih elementov socialnega dialoga, z argumentacijo, da "... avtonomija, ustavno priznana, pridržuje polje, na katerem delavci in delodajalci lahko svobodno odločajo o svojih nasprotujočih si interesih. Legitimnost te svobode izhaja iz zgodovinske izkušnje, da kolektivna pogajanja uspešno rešujejo, in to bolje kot državna intervencija, konflikte različnih ekonomskih in interesnih skupin." Tudi iz slovenske ustavnosodne prakse izhaja, da je socialni dialog vitalni gradnik in promotor socialne pravičnosti in socialnega miru.
Od osemdesetih let naprej se krepijo drugačni, retrogradni trendi, ki so jih kriza in varčevalni ukrepi trojke samo še pospešili. V vseh državah EU - najbolj pa v tistih z njenega južnega in vzhodnega dela, ki jih je kriza najbolj prizadela - je opazen trend upadanja števila delavcev, ki so pokriti s kolektivnimi pogodbami. Vzrokov je več. Zaradi upada članstva, oblastnega (zakonskega in sodnega) omejevanja sindikalnih aktivnosti, transnacionalne organiziranosti podjetij, prekarizacije in segmentacije trga dela se je porušilo ravnotežje moči med socialnimi partnerji in s tem so se zmanjšale pogajalske možnosti sindikatov za sklepanje kolektivnih pogodb.
Decentralizacija kolektivnega pogajanja prenaša težišče z višjih ravni na podjetniško raven. Na podjetniški ravni na upad pokritosti zaposlenih s kolektivnimi pogodbami vplivajo tudi spremembe v svetu dela. Razvile so se kompleksne transnacionalne oblike podjetij, medtem ko so bili sindikati tradicionalno organizirani nacionalno in še niso razvili učinkovitih orodij za transnacionalna kolektivna pogajanja. Vedno večja je tudi prekarnost dela, najemanje zunanjih sodelavcev (outsourcing), nadomeščanje zaposlenih z najemanjem agencijskih delavcev, tujih napotenih delavcev, samozaposlenih in drugih, ki niso sindikalno organizirani. "Dandanes zaposleni pogosto ne delajo izključno za in pod vodstvom enega, jasno opredeljenega delodajalca ... Rezultat tega je veliko bolj raznolika in kompleksna mreža pogodbenih razmerij z delavci, ki so prej delili istega delodajalca, ki pa se zdaj razsloji na več različnih delodajalcev ... Posledica tega je, da se sindikati vse bolj znajdejo v situaciji, ko predstavljajo delovno silo, katere pogoje dela in zaposlitve v veliki meri ne določa njihov neposredni delodajalec."
Sodobnemu razvoju delovnih razmerij mora slediti tudi razvoj institutov kolektivnega delovnega prava in sodne prakse, če želimo ohraniti učinkovito kolektivno pogajanje tudi v spremenjenih razmerah. Kot dober primer takšnega pravnega razvoja navajam prakso nadzornih organov Mednarodne organizacije dela (MOD) in Evropskega odbora za socialne pravice pri Svetu Evrope (EOSP) v zvezi s solidarnostno stavko. Čeprav pri solidarnostni stavki delavci niso v konfliktu s svojim delodajalcem (ne postavljajo zahtev glede svojih pravic in interesov do svojega delodajalca), temveč je njihov namen podpreti zahteve drugih delavcev, ki so v sporu z njihovim delodajalcem, po ustaljeni praksi organov MOD v zvezi s Konvencijo MOD št. 87 o sindikalnih svoboščinah in EOSP v zvezi s členom 6/4 Evropske socialne listine (ESL) tudi delavci, ki sodelujejo v solidarnostni stavki, uživajo pravno varstvo, ki gre delavcem v primeru zakonite stavke. Takšno interpretacijo mednarodno priznane temeljne pravice do stavke je Odbor MOD argumentiral med drugim tudi s stališčem, "da globalizacija ekonomije in delokalizacija centrov dela lahko resno vplivata na pravico sindikatov, da organizirajo svoje aktivnosti z namenom, da učinkovito branijo interese svojih članov, kolikor bi bile industrijske akcije preveč restriktivno opredeljene".
Nasprotno, ukrepi Evropske komisije, sodna praksa Sodišča EU (primera Laval, Viking), varčevalni ukrepi trojke in mednarodnih finančnih institucij še naprej spodbujajo deregulacijo in individualizacijo delovnih razmerij ter nadaljevanje negativnih trendov na področju industrijskih razmerij. Pravno stroko bi moralo še posebno skrbeti dejstvo, da EU in mednarodne finančne institucije sprejemajo sporne ukrepe in sodne odločitve na področju trga dela, četudi ti po presoji nadzornih organov MOD in Sveta Evrope ter delovnopravne stroke pomenijo kršitve veljavnih mednarodnih standardov s področja človekovih pravic na področju dela (Konvencij MOD in Evropske socialne listine). Na konflikt med pravom EU in Evropsko socialno listino (ESL) opozarja tudi poročilo generalnega sekretarja Sveta Evrope iz leta 2015.
2. Kriza, varčevalni ukrepi in kolektivna pogajanja
Da sta pravica do sindikalnega združevanja in kolektivnega pogajanja bistvena elementa za demokratično življenje Evropejcev in da je zaposlitev kot rezultat pravice do dela, s poštenimi delovnimi pogoji, vključno s poštenim plačilom, imperativ, ki je v času krize ogrožen, navaja med drugimi tudi generalni sekretar Sveta Evrope v svojem zadnjem poročilu.
Kriza ni prizadela vseh držav EU enako. Tridico na podlagi kriznega indeksa CMI (crisis management index) med države, ki so jih posledice krize najbolj prizadele, uvršča Španijo, Grčijo, Latvijo, Litvo, Irsko, Estonijo in Portugalsko, in med države, ki so jo v krizi najbolje odnesle, Avstrijo, Luxembourg, Nemčijo, Malto, Poljsko, Nizozemsko in Belgijo. Slovenija se je na tej lestvici znašla malo pod sredino. Zanima nas, po katerih značilnostih trga dela se obe skupini držav najbolj razlikujeta - kaj so uspešnejše države delale bolje na področju socialnega dialoga, fleksibilnosti trga dela in enakosti v družbi. Celovito in analitično obravnavo pravnih vprašanj razvoja kolektivnih delovnih razmerij v razmerah zadnje krize prinaša knjiga The Economic and Financial Crisis and Collective Labour Law in Europe (Ekonomska in finančna kriza in kolektivno delovno pravo v Evropi), ki je nedavno izšla pri založbi Hart Publishing.
2.1. Vpliv značilnosti industrijskih razmerij na uspešnost premagovanja krize
a) Razvitost socialnega dialoga
V kakšnem razmerju sta razvitost socialnega dialoga v določeni državi in njena sposobnost za uspešno upravljanje posledic krize? V literaturi navajajo kot kazalnike za merjenje kakovosti socialnega dialoga zlasti: stopnjo pokritosti zaposlenih s kolektivnimi pogodbami, delež zaposlenih, ki so včlanjeni v sindikate (trade union density), delež delodajalcev, ki so včlanjeni v delodajalske organizacije (employers' organisation density), institucionalizacijo socialnega dialoga (nacionalni paritetni organi, kot je ekonomsko-socialni svet, idr.).
Če primerjamo indeks CMI z deležem zaposlenih, ki so včlanjeni v sindikate (trade union density), je očitno, da imajo Belgija, Luxembourg, Malta, Avstrija, Nemčija, Nizozemska in Poljska vse višji odstotek sindikalne včlanjenosti zaposlenih od držav, ki imajo najslabši krizni indeks CMI. Tudi če te podatke primerjamo z drugimi kazalniki, kot so pokritost s kolektivnimi pogodbami, včlanjenost delodajalcev v delodajalske organizacije, centralizacija kolektivnega pogajanja na nacionalni ravni itd., vidimo, da te države dosegajo občutno višje vrednosti tudi po teh kazalnikih v primerjavi z državami, ki so jo v krizi najslabše odnesle.
Za Slovenijo velja, da se po teh kazalnikih uvršča nad povprečje EU-15 in EU-27 in je primerljiva z državami, kot so Danska, Švedska, Finska, Avstrija, Belgija idr. Če je za zadnje desetletje veljalo, da je pokritost zaposlenih s kolektivnimi pogodbami v EU-27 v povprečju blizu 60 odstotkov, je Slovenija zasedala sam vrh lestvice držav EU, večji odstotek pokritosti sta imeli le Avstrija in Belgija. Do začetka krize sta tudi Španija in Grčija izkazovali več kot 80-odstotno pokritost, primerljivo s Švedsko, Francijo, Finsko, Dansko, Nizozemsko in Italijo, po krizi in uvajanju varčevalnih ukrepov pa je v obeh državah pokritost padla pod povprečje EU-27, v Grčiji se je celo več kot prepolovila. Samo baltske države in države anglosaškega modela, med katere spada tudi Irska, so že tudi pred krizo tradicionalno imele izredno nizko pokritost s kolektivnimi pogodbami.
b) Fleksibilnost trga dela
Fleksibilnost trga dela merijo mednarodne finančne institucije (OECD, Svetovna banka, MMF), pa tudi EK, ECB in nacionalne institucije na podlagi različnih indeksov. Najbolj uveljavljen med njimi je indeks varovanja zaposlitve (employment protection legislation index, EPL), ki ga meri OECD. Višji kot je EPL, večje je varstvo zaposlitve (oz. v ekonomskem žargonu: bolj tog je trg dela). Tudi če tokrat pustimo ob strani metodološko in pravno spornost teh indeksov, je več kot očitno, da imajo države, ki so se po kriznem indeksu CMI uspešneje soočile s krizo (Avstrija, Luxembourg, Nemčija, Malta, Belgija, Poljska), občutno višji EPL, kar pomeni občutno bolj tog trg dela od držav, ki jih je kriza najbolj prizadela (Španija, Grčija, Latvija, Litva, Irska, Estonija in Portugalska). Večja fleksibilnost trga dela in padanje indeksa EPL je sicer splošni trend, vendar je opazna očitna razlika pri višini in hitrosti padanja indeksa EPL med državami v središču EU in na njenem obrobju. Države centra EU ohranjajo sorazmerno visok indeks EPL in torej sorazmerno večje varstvo zaposlitve (večjo togost trga dela), medtem ko imajo države južne in vzhodne EU veliko bolj fleksibilen trg dela.
V tem kontekstu je treba opozoriti, da so bili prav ukrepi za povečanje fleksibilnosti trga dela glavna skupna značilnost in prioriteta strukturnih reform na trgu dela in varčevalnih ukrepov trojke. Slovenska reforma trga dela in paket sprememb delovne zakonodaje iz leta 2013 sta temeljila na oceni UMAR, MDDSZ, GZS in delodajalskih organizacij, da "slovensko gospodarstvo ni dovolj konkurenčno, ker je visoko obremenjeno s stroški dela in ker je trg delovne sile preveč tog", k čemur naj bi po njihovem stališču "prispeval tudi veljavni sistem kolektivnih pogajanj". Tudi argumenti za uvajanje ukrepov trojke v državah PIGS (Portugalska, Irska, Grčija in Španija) so temeljili na prav takšnih ocenah o stanju trga dela v teh državah. Znano je, da mednarodne finančne institucije pogojujejo finančna sredstva Grčiji z nadaljevanjem strukturnih reform trga dela, med katerimi so tudi ukrepi za večjo fleksibilnost trga dela.
Slovenija je imela pred krizo in pred reformo trga dela izmerjen indeks EPL v višini 2,7, kar je bilo nad povprečjem držav OECD, vendar primerljivo indeksu v Luxembourgu, Belgiji, Nemčiji, Malti, Poljski. To je tudi precej nad indeksom, izmerjenim v držah, ki se soočajo z najhujšimi posledicami krize. Ne glede na te podatke pa je trojka v kriznih državah zahtevala varčevalne ukrepe za še dodatno zniževanje EPL in "strukturne reforme" za povečanje fleksibilnosti trga dela. Mednarodne finančne institucije in Evropska komisija so v svojih "priporočilih" tudi od Slovenije zahtevale izvajanje podobnih strukturnih reform in po izpeljani spremembi delovne zakonodaje v letu 2013 je ta indeks padel pod povprečje držav OECD, kar politika ocenjuje kot uspeh,sama pa ocenjujem to kot neuspeh in retrogradni trend človekovih pravic na področju dela.
c) Neenakost
Kakšno je razmerje med neenakostjo v družbi in uspešnostjo spopadanja s krizo? Države, kot so Avstrija, Luxembourg, Nemčija, Poljska, Malta, Belgija, Nizozemska, imajo najnižjo stopnjo neenakosti, medtem ko imajo države, ki jih je kriza najbolj prizadela, najvišjo stopnjo neenakosti (Latvija, Portugalska, Litva, Grčija, Estonija, Irska, Španija). Slovenija se po tem merilu uvršča med države z najnižjo stopnjo neenakosti in je povsem primerljiva z državami centra EU.
d) Ugotovitve
Države z večjim indeksom varovanja zaposlitve (manj fleksibilnim trgom dela), višjo stopnjo enakosti v družbi, bolj razvitim socialnim dialogom in učinkovitim sistemom kolektivnega pogajanja (višjo stopnjo pokritosti zaposlenih s kolektivnimi pogodbami), kot so Avstrija, Luksemburg, Nemčija, Poljska, Malta, Belgija, Nizozemska, so se lažje soočale s posledicami krize in te niso bile tako globoke, kot so bile v državah, ki imajo bolj fleksibilen trg dela, večjo stopnjo neenakosti ter manj razvit in bolj decentraliziran socialni dialog. Kljub temu imajo strukturne reforme trga dela v smeri še večje fleksibilnosti ter decentralizacije močno podporo mednarodnih finančnih institucij (Svetovne banke, IMF, Evropske centralne banke), OECD, Evropske komisije, nacionalnih vlad in delodajalskih organizacij.
2.2. Posledice varčevalnih ukrepov trojke - primer Grčije
3. Boj za pravno interpretacijo pravice do stavke na mednarodni in evropski ravni
3.1. Konflikt med pravom EU ter mednarodnim in evropskim delovnim pravom
3.2. Incident v MOD
3.3. Sodna praksa ESČP
4. Stanje v Sloveniji po sprejetju ZDR-1
5. Sklep
Nadaljevanje članka >> Katarina Kresal Šoltes: Stanje in trendi na področju kolektivnih pogodb, Podjetje in delo, 2015, št. 6-7, str. 1235.
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.
