Tako je mogoče ugotoviti, da se upravni spor skoraj nikoli (razen v primeru molka organov uprave) ne vodi kot prvostopenjski sodni spor, kjer bi sodišče kot prvo ugotavljalo dejansko stanje in prvič opravilo subsumpcijo ugotovljenih dejstev pod pravila materialnega prava. Sodišče torej deluje v razmerju pravne nadrejenosti in nadzora nad pravno pravilnostjo odločitev, sprejetih s strani uprave, seveda s ciljem varstva pravic in pravno varovanih interesov oseb, ki so s temi odločitvami prizadete.
Navedeno tudi pomeni, da je sodišče v upravnem sporu ob upoštevanju načela delitve oblasti pooblaščeno samo za presojo zakonitosti, ne pa tudi za presojo smotrnosti oziroma primernosti upravnega akta. Navedena presoja pa izhaja iz vsebine tožbe, ki je podlaga za začetek in vodenje postopka upravnega spora. Prav kakovostno oblikovanje tožbe in ustrezna argumentacija, poleg tega pa tudi ustrezno oblikovan zahtevek, so podlaga za pravičen in učinkovit sodni postopek, ne le za uspeh tožnika v upravnem sporu.
Vrsti upravnega spora
Opredelitev predmeta sodnega nadzora v Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1) temelji na pojmu upravnega akta, saj se v upravnem sporu zagotavlja varstvo pravnega položaja prizadetega posameznika zoper dokončne upravne akte, s katerimi se posega v njegove pravice ali pravne koristi (2. člen ZUS-1). Pojem upravnega akta vključuje vse enostransko, oblastveno odločanje pristojnih organov pri izvrševanju upravne funkcije. Ta pojem torej ne predstavlja zgolj upravne odločbe, temveč zajema tudi druge oblike odločitev nosilcev upravne funkcije, ki posegajo v pravni položaj posameznika, čeprav ne gre za upravno zadevo, o kateri se odloča v upravnem postopku. Poleg tega pa je upravni spor mogoče sprožiti tudi zoper nekatere druge akte, ki sicer nimajo narave upravnega akta, vendar je zaradi njihovih posledic treba omogočiti izvrševanje sodnega nadzora nad njimi (na primer sklepi, 5. člen ZUS-1).
V upravnem sporu sodišče v skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustave odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (4. člen ZUS-1). Ta sodni postopek pomeni posebno obliko kvaziupravnega spora. Sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zajamčenih z Ustavo ter z drugimi akti, ki veljajo v Sloveniji, se zagotavlja pred rednimi in specializiranimi sodišči ter Ustavnim sodiščem. Ker pa ni mogoče izključiti primerov, ko sodno varstvo teh pravic in svoboščin vendarle ni zagotovljeno pred rednim ali specializiranim sodiščem, je za takšne kršitve Ustava predvidela pravno varstvo v upravnem sporu.
Z vidika upravnega spora sta to dva različna sodna postopka, ki se tudi vodita na podlagi različnih tožb (33. člen ZUS-1), kar tudi pomembno vpliva na oblikovanje ustreznih tožbenih zahtevkov in skrb za izkazovanje obstoja procesnih predpostavk za določeno tožbo. ZUS-1 zagotavlja tudi različne oblike sodnega varstva, ki so specifične za eno ali drugo obliko upravnega spora (66. člen ZUS-1).
V nadaljevanju bo poudarek predvsem na ureditvi spora zoper upravne akte, ki so tudi ena najbolj množičnih oblik sodnih sporov pred Upravnim sodiščem.
Tožba v upravnem sporu
Upravni spor se začne s tožbo (26. člen ZUS-1), tako kot to pravilo velja za sodne spore pred sodišči splošne pristojnosti. Tožba pa ne glede na specialnost zakonske ureditve tudi v upravnem sporu ni samo sredstvo, na podlagi katerega se sproži upravni spor, temveč tudi podlaga za delo sodišča v upravnem sporu. Sodišče namreč presodi zakonitost izpodbijanega dokončnega upravnega akta v mejah zahtevka (predloga), ki ga vsebuje tožba (prvi odstavek 40. člena ZUS-1). Pri tej presoji pa sodišče ni vezano na tožbene razloge.
Tožba v upravnem sporu je v formalnem smislu pisna vloga, ki mora vsebovati z zakonom določene podatke in mora biti vložena v predpisanem roku pri pristojnem sodišču, v materialnem smislu pa je zahtevek, ki izraža željo tožnika, kaj naj sodišče z odločbo stori. Navedeno je razvidno tudi pri povezovanju različnih tožbenih zahtevkov z različnimi oblikami tožbe. V upravnem sporu je tako dopustnih več različnih zahtevkov, in sicer lahko tožnik s tožbo zahteva (prvi odstavek 33. člena ZUS-1):
- odpravo upravnega akta (izpodbojna tožba),
- ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba),
- izdajo oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) ter
- spremembo upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije).
Zakon je torej jasno opredelil različne tožbene oblike in njihove posledice v primeru uspeha v upravnem sporu (64. člen in naslednji ZUS-1), od tožnikove odločitve pa je odvisno, katero bo izbral in uporabil v upravnem sporu skladno s svojo voljo ter glede na učinke, ki jih želi doseči (30. člen). Tožnik ima možnost, da v svoji tožbi postavi več zahtev, če želi oziroma soglaša z več možnimi odločitvami sodišča, ki bi ustrezale njegovi izraženi volji in bi jih torej štel za želen uspeh v upravnem sporu. Ves čas do odločitve sodišča v upravnem sporu na prvi stopnji lahko svojo tožbeno zahtevo tudi spremeni in prilagodi morebitnim drugačnim okoliščinam, če s tem ne zahteva nekaj več od tistega, kar je v tožbi že zahteval, in ne poseže v dele upravne odločbe, ki so že postali pravnomočni, ker s tožbo niso bili izpodbijani. Tako lahko na primer tožnik spremeni (ali dopolni) svojo tožbeno zahtevo za odpravo akta tudi v ugotovitveno tožbo, če bi zaradi spremenjenih okoliščin želel, da sodišče o tem odloči, saj to ne posega v pravno varovani položaj drugih strank upravnega spora. Če za navedeno spremembo okoliščin sodišče izve v postopku na podlagi vloge druge stranke, pa mora tako vlogo v okviru splošne obveznosti zagotavljanja kontradiktornosti postopka seveda posredovati tudi tožniku, ne da bi ga ob tem pozivalo k prilagoditvi njegove tožbe. Navedene zahtevke lahko tožnik glede na naravo zadeve v upravnem sporu in svoj pravni interes postavlja tudi podrejeno.
Sodišče v upravnem sporu mora vselej presoditi, kaj je tožnik s tožbo zahteval.Tožnika mora pozvati k razjasnitvi tožbe, če je ta nerazumljiva, ker njegove volje ni mogoče ugotoviti. To pa ne velja v primeru, ko sodišče meni, da tožbi glede na postavljeno tožbeno zahtevo ter okoliščine zadeve ni mogoče ugoditi in jo je treba zavreči ali zavrniti. Povedano drugače, sodišče ni dolžno tožnika pozivati, naj zaradi možnosti uspeha v upravnem sporu zahteva nekaj drugega od tistega, kar je v tožbi sam zahteval.
Na tem mestu je zanimivo primerjati tožbene zahtevke, ki jih lahko tožnik vloži v kvazi-upravnem sporu, torej sporu, s katerim se zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin (4. člen ZUS-1, drugi odstavek 33. člena ZUS-1). S tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin po tem zakonu se lahko zahteva:
- odprava, izdaja ali sprememba posamičnega akta,
- ugotovitev, da je bilo z dejanjem poseženo v človekovo pravico ali temeljno svoboščino tožnika,
- prepoved nadaljevanja dejanja,
- odprava posledic dejanja.
Razlika temelji predvsem na dejstvu, da v teh primerih lahko gre (tudi) za pravi prvostopenjski spor, ki ne sledi predhodno izvedenemu upravnemu postopku izdaje upravnega akta. Poleg tega pa je le v kvazi-upravnem sporu mogoče izpodbijati tudi oblastvena dejanja nosilcev oblasti, kar zahteva drugačno obliko tožbenih zahtevkov.
Nadaljevanje članka >> dr. Erik Kerševan: Tožbeni zahtevki v upravnem sporu, Odvetnik, 2016, št. 75
Članki izražajo stališča avtorjev, in ne nujno organizacij, v katerih so zaposleni, ali uredništva portala IUS-INFO.